PPP模式的法律解构-第3页-北极星固废网

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政府推进PPP项目的根源，最直接的目的是为缓解经济的压力，以推动基础设施建设带动经济发展;最根本的目的，是通过政府与社会资本合作，利用社会资本的资金及优质的管理资源能力，提高社会供给的服务水平。但BT模式下，是政府委托具有工程建设资质的施工企业进行工程建设，由施工企业进行融资，在建设完工后，项目转交给政府。从法律关系上看，BT是一种委托关系。在委托与被委托的法律关系中，委托人对于被委托人完成的委托事项，对外承担责任，委托事项的效力归于委托人。因此，如施工企业融资资金使用不当，融资借款无法偿还，或者资金链断裂，最终均为政府买单。

上述财金[2015]57号文对于原来的BT项目指出了改造路径：存量项目可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式转型为PPP项目。对合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。因此，BT项目如果能够通过转化，变为PPP项目，且同时符合其他要求，财政部门予以受理。

在此次的PPP重构中，财政部门重点防范的是地方政府为了解决债台高筑的地方债务，将原先的一些BT项目变相包装成PPP项目。这种包装的一个重要特点是以保底承诺、股权回购等方式来吸引社会资本，最后导致PPP项目变成了只为融资的假PPP，政府债务改头换面继续存在。实际上，在这种模式下，即使有保底条款的承诺，债权人的利益根本无法得到保障。因为根据国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，自2013年对政府存量债务进行甄别后，对地方政府债务实行规模控制和限额管理，只有省级政府才有发债权。并且按照《预算法》的规定，地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。这种情况下，债权人的利益显然无法得到充分保障和法律支持。

2､通过明确社会资本的定义，将政府负债转化为社会资本负债。

PPP模式是将过去的政府负债转变为政府购买相关产品和服务，政府仅支付相应对价和服务费并负责监管。实质上的项目的相关债务是由项目公司或社会资本来承担，隔离了政府负债。是中国现阶段政府债务危机走投无路的状态下将政府负债转为社会资本负债的一种方式。

国家发改委2014年12月2日作出的发改投资[2014]2724号《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》附件中，对于社会资本的定义为，社会资本应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或者其他投资、经营主体。财政部财金[2014]113号《财政部政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》第二对社会资本的定义作出了进一步的限制：社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台及其他控股国有企业。

通过明确社会资本的定义，实际上将一大批本级政府所属的融资平台公司排除在社会资本之外。因为，根据国发[2014]43号文《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，国发[2014]45号文《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》和财政部财预[2014]351号文《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》以及人民银行、财政部、发改委、银监会颁布财预[2012]463号文《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等规定，如果允许上述平台公司参与，实际上又增加了政府债务。因此，限制地方政府融资平台公司参与PPP项目，是此次PPP重构的第一个重要举措。

2015年5月22日，国务院办公厅作出国办发[2015]42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，提出大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

总而言之，此次PPP重构的目的就是通过明确社会资本的主体，限制地方政府所属的平台公司以政府举债的方式介入PPP项目。

3､通过物有所值评价和财政承受能力的论证进一步核查PPP项目的真实性。

本次PPP重构提出的一个重要程序是物有所值评价和财政承受能力论证。

财政部财金[2014]76号文《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》提出，地方各级财政部门要会同行业主管部门，根据有关政策法规要求，扎实做好项目前期论证工作。除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值(ValueforMoney，VFM)评价理念和方法，对拟采用政府和社会资本合作模式的项目进行筛选，必要时可委托专业机构进行项目评估论证。评估论证时，要与传统政府采购模式进行比较分析，确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。项目评估时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。国家发改委发布的发改投资[2014]2724号文《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》也明确要求相关部门要建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保物有所值。

所谓物有所值(Value for Money, “VFM”)，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。财政部正在制定《VFM评价指南》，物有所值评价是判断政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，在提供基础设施及公共服务上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法，包括定性评价和定量评价。所谓定性评价，主要是指公私合作项目模式与政府传统采购模式相比，能否增加供给、优化风险、提高效率。所谓定量评价，涉及到一系列的指标体系，而中国以往没有历史数据可以比较。“将与同类项目进行比较”的方式是定量评价的标准。

物有所值评价的目的是确保从项目全生命周期看，采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率，或者降低项目成本。因此，在项目评估时需要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。

财政部财金[2014]113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》提出，为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

财政部在2015年4月7日，以财金[2015]21号印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。该指引强调财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

原标题：PPP模式的法律解构

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