PPP模式的法律解构-undefined

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2013年起，PPP成了中国政府的关键词之一。先是财政部楼继伟部长2013年9月19日至20日在印尼举办的 “第20届亚太经合组织财长会议”上提出，在当前私营部门修复资产负债表、公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。

同年9月26日，国务院办公厅作出国办发[2013]96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确提出：政府要进一步强化公共服务职能，创新公共服务供给模式，有效动员社会力量，构建多层次、多方式的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。《指导意见》要求在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。在非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。国务院办公厅的[2013]96号《指导意见》为中国在公共服务领域实施PPP模式打开了政策的大门。

据不完全统计，自国务院办公厅[2013]96号《指导意见》发布以后，截止2015年7月10日，仅国务院、国务院办公厅、国务院各部委办局就以《实施条例》《通知》、《意见》、《办法》等行政法规、政策、和规章等形式颁布了涉及PPP模式和监管的文件54份。如果包括各省、自治区。直辖市一级政府颁布的相关文件，有数百份之多。财政部和各级政府同时推出PPP示范项目数百个。

一、PPP模式的兴起。

1､PPP模式的概念和起源

PPP是英文Public-Private-Partnership的缩写，意思为公私合作伙伴关系。至今PPP仍无一个严格意义上的法律定义。一般认为，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。PPP的具体方式有很多种：如BT(建设-移交)、BOT(建设-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、TOT(移交-运营-移交)、BOOT(建设-拥有-运营-移交)、SB-O-T(前补偿模式)、B-SO-T(后补偿模式)。

PPP模式并非近代出现，英国早在1281年就开始对通过伦敦桥的车辆、行人和船只收费。1706年，成立收费信托机构，负责收费公路的筹资、建设、维护和经营。1896年，中俄签订《合办东省铁路公司合同章程》，清政府授权俄国建设以哈尔滨为中心，西至满洲里，东至绥芬河，南至大连的东清铁路(又名中东路)，全长2400公里。资金由华俄道胜银行承办，清政府出资500万两白银入股。经营期限为80年，期满后铁路及财产全归中国。自通车之日起36年后中国“给价收回”铁路。东清铁路项目符合PPP的所有特征，是典型的特许经营的BOT项目。

现代意义上的PPP一般认为起源于上世纪80、90年代的英国。1989年，英国废除了严格限制引进私人资本投资公共资产的规定。为了鼓励私人资本进入卫生和地方政府部门，1992年，英国首次提出鼓励私人投资行动的概念。在这一方式下，公共部门与私人部门供应商会签订长期的服务合同，该合同一般都会注明资产要求，因此需要私人部门资本的投入。鼓励私人投资行为的优点在于项目可以获得私人部门的管理技术优势和财力支持，但核心服务仍然由公共部门提供。

上世纪80年代和90年代，随着“公私伙伴关系”概念的提出，美国政府开始采用PPP方式。在美国，公私伙伴关系己经延伸到了几乎所有的公共部门，从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输、垃圾处理，甚至在军事、航空航天等领域都出现了PPP的方式，私人部门参与基础设施建设的力度日益加强。在联邦政府中，所签PPP合同金额约占预算支出的七分之一，其中三分之二用于国防部。

2､PPP在中国的发展

在中国，PPP模式的发展经过这么几个阶段。第一阶段：探索阶段(1994-1998)。当时由于中国大型基础设施的资金较为匮乏，需要通过世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构进行贷款，此类贷款属于国际开发贷款，特点是资金量大，还款周期长。一般还款周期要20年左右，采用BOT模式比较适合。这一阶段主要是涉及外资的利用。1994年，原国家计委选择包括广西来宾B电厂在内的5个BOT项目作为试点。1995年，对外经济贸易部颁布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，在国内对BOT模式进行探索。同年，国家计委，电力部和交通部联合颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，国家外汇管理局发布了《关于境内机构进行项目融资有关事实的通知》。这一阶段，政府的文件、政策的关注焦点主要集中于外资、外债的利用和外商投资企业的审批。并未对BOT等特许经营模式作过多规定。

第二阶段：普及阶段(1999-2008)，1999年《中华人民共和国招标投标法》规定在城市进行的轨道交通、收费公路、自来水、燃气、热力以及污水处理、垃圾处理等经营性基础设施建设项目，要采取招标等方式选择投资者;政府赋予中标投资者对该项目的特许经营权。 2001年12月，国家计委发布了《关于促进和引导民间投资的若干意见》，提出了“鼓励和引导民间投资参与供水、污水和垃圾处理、道路、桥梁等城市基础设施建设”。2002年，建设部出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出要在“供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施”的建设中吸引社会资本和外国资本的参与。同年，《中华人民共和国政府采购法》出台，规定各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为适用该法。

这一时期，《中华人民共和国行政许可法》颁布(2003年)，规定有限自然资源的开发利用，有限公共资源的配置等等事项，可以设定行政许可。这从法律上认可了特许经营的权利来源。这几部法律的颁布，让社会资本进入公共领域有法可依。

原标题：PPP模式的法律解构

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