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德勤在2007年提出了PPP的市场成熟度理论,在对各国影响PPP发展的9个要素进行评估的基础上,将各国的PPP发展划分为由低到高的三个阶段:发展中的PPP市场、活跃的PPP市场以及运行良好的成熟PPP市场。在此基础上,他们对不同国家和地区的发展情况进行了评估(图3)。目前英国和加拿大在PPP领域相对领先,处于成熟阶段。因此,接下来我们将分别介绍英国与加拿大的PPP发展状况。
2、英国
英国是全球范围内最早实施PPP的国家之一,英国PPP的主要形式是私人融资计划(Private Finance Initiative,简称PFI)。1992年11月,保守党政府的财政部长拉蒙特在秋季预算报告中宣布,将允许私人资本在公共建设中发挥更大作用,此即PFI的开端。目前英国主管PPP的机构是财政部下属的英国基础设施局(Infrastructure UK,IUK)。
根据英国财政部2014年12月发布的报告,截至2014年3月,英国一共有728个PFI项目,资本总额达566亿英镑。预计2014至2015财年,私人部门的投资支出将达到20亿英镑,到2015至2016财年则将增长到29亿英镑;在这两个财年中,政府支付的“单一费用”(unitary ge payment)预计分别为103亿英镑和105亿英镑。英国多数政府部门都有过与私人部门合作的经验。在截至2012年的717个项目资金已到位项目中,教育部、卫生部、交通部、国防部分别占了166、118、62和46个项目。从应用领域来看,项目最多的是学校、医院、市政建设、司法公共安全、交通、垃圾和污水处理。除了以上领域,PFI还广泛用于国防等领域,比如空中加油机的采购、海岸防务项目、空中交通管制等。
支持者认为,PFI通过将私人企业引入公共服务的提供过程中,缓解了公共财政压力,发挥了私人部门的创造性,引入了债权人监督机制,提高了公共服务质量。在PFI模式下,政府由公共服务的提供者转变为购买者,私人部门负责公共设施的建设、维护,并从政府那里获得长期稳定的费用支付(通常为20-30年),公众得以享受高效优质的公共服务,最终实现三赢。但是,也不无反对声音。2008年,北爱尔兰公共事务联盟(NIPSA)发布了一份报告,指出了北爱尔兰境内PPP/PFI项目存在的诸多问题(比如加重财政负担等)。该报告建议对政府的公共投资政策进行独立评估,并在评估完成之前暂停PPP。
从1995年到本轮全球金融危机前,PFI整体呈上升趋势,到2006年达到高峰。从2006年到现在,无论项目数还是资本总额都呈现出下滑态势。金融危机造成的融资条件恶化与政府财政紧缩只是一个导火索,事实上,PFI在经过20年发展后已经问题重重。由于与私有化存在千丝万缕的联系,PFI从一开始就为左派所诟病。近年来连保守党都认为它作为一种项目融资方式的效率极端低下。
有鉴于此,英国政府对PFI进行了系统的评估和改革,并于2012年12月推出了PF2(Private Finance 2),以增强公众和私人投资者信心,推动PFI持续发展。表4中列举了PFI的主要问题以及相应的改革措施。
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