全球视角下的PPP：内涵、模式、历史与问题-第4页-北极星环境修复网

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需要指出的是，不同国家与不同研究者对PPP模式的认定标准存在显著差异。一方面，同一模式在有些国家被视为PPP，在其他国家却被归为传统采购模式。例如，孟加拉国PPP办公室的指导材料中提到，PPP不包括公共服务某种职能的简单外包以及“交钥匙”建造合同，这两种模式应该被视为传统采购项目[2]。另一方面，一些研究者和官方文件对PPP与私有化进行了区分。例如，穆迪认为，如果公共部门在整个合同期间都保留设施的所有权，那么这种模式(例如BOO)并不属于PPP[3]。基于上述争议，我们在下文讨论PPP的融资结构和优缺点的时候，一般以最典型的模式(也即DBFO)为例。

3、按收费方式分类

根据收费方式，PPP可以分为使用者付费(usage-based)和政府付费(availability-based)两种基本模式。

使用者付费模式又称为特许经营权模式(concession)，其特点是完全通过向用户收费来回收成本、支付运营费用，并实现合理的利润，一般用于公路、桥梁、地铁等领域。在这种模式下，市场需求的风险完全转移给私人部门，后者提供的产品和服务要接受市场检验。

然而在某些领域，市场需求的风险不能或者不适合转移给私人部门(例如医院和学校)，此时就需要政府根据其提供服务的潜在能力、质量等是否达标来支付固定的费用，即政府付费模式。政府付费(availability-based)是指私人部门开发建设的基础设施只要达到了政府事先设定的服务供应标准，政府就会按约定每年支付一个固定的费用，无论实际的需求和利用情况如何。在这种模式下，市场需求的风险完全由政府承担。而私人部门不面临市场风险，通过创新改进质量的动力也就相对较弱。英国和加拿大的PPP主要采用的即是政府付费模式。

由于上述两种模式各有利弊，因此在现实中常常结合起来使用。例如，政府支付一定比例的费用，但这并不足以收回项目成本，其余部分则通过向用户收费来回收，以此实现风险共担。

4、按招标方式分类

根据招标方式，PPP可以分为应标模式(solicited)和非应标建议模式(unsolicitedproposal)。前者由政府发起，也即政府根据需求发布招标公告，随后由私人部门投标响应。后者不需要政府发布公告，私人部门在发现机会后，可以主动向公共部门提议协商签订合同(但在这种情况下应该引入竞争程序，以在帮助公共部门获得更好条件的同时避免腐败)。非应标建议模式由于赋予了私人部门更多的主动性，因此有助于通过充分发挥私人部门的创造性来弥补公共部门的有关不足。

四、PPP的全球现状与国别经验

PPP的雏形在历史上早已有之。早在18、19世纪的英国，就有大商人联合设立类似信托的公司，向私人借钱维修公路，并设卡收费，作为还款来源。现代意义上的PPP则出现于上世纪90年代初的英国、加拿大等国家.本部分将首先介绍PPP的全球发展概况，其次介绍英国与加拿大的PPP发展历程。

1、全球发展概况

根据布鲁金斯与洛克菲勒基金会在2011年发布的报告，如果按照1985年至2011年期间的名义总投资来计算，则PPP的全球前五大市场分别为欧洲(3533亿美元)、亚洲与澳大利亚(1872亿美元)、拉美与加勒比(885亿美元)、美国(684亿美元)与加拿大(452亿美元)。2012年，Partnerships Bulletin和德勤对70多家国际领先的PPP企业进行调查，评选出了全球五大最活跃的PPP市场，依次为加拿大、美国、法国、比荷卢经济联盟和英国。

世界银行和PPIAF的PPI项目数据库统计了中低收入国家的基础设施行业私人参与状况(Private Participation in Infrastructure，简称PPI)。PPI这一概念是由世界银行提出的，与PPP可以互换，只不过前者多用于开发性融资领域。如图2所示，如果以投资额来衡量的话，中低收入国家的PPP起步于上世纪90年代，在1998年达到峰值，之后从2004年起再次上升，在2012年再次达到峰值。但2012年的峰值仅为1998年峰值的一半左右。