全球视角下的PPP：内涵、模式、历史与问题-第7页-北极星环境修复网

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四是有助于促进经济增长与市场化改革。PPP将大量社会资本引导到基础设施建设中，从短期看，可以直接提高投资水平，拉动经济增长;从长期看，可以改善基础设施状况，提高生产率。与此同时，PPP实施的整个过程需要咨询、法律、金融、建筑、物业管理等各个行业密切配合，从而有利于补足短板，促进多个产业协同发展。此外，PPP合同多为20年以上的长期合同，其实施可以推动契约精神的培养和法治环境的建设。在PPP的实施过程中，对政府和市场的功能重新定位，将私人部门更有效率的职能转移给私人部门，将本该由市场承担的职能还给市场，从而明确政府和市场边界。最后，公共部门通过与私人部门深入合作，可以学习后者先进的管理经验，帮助改进政府作风、提高行政效率。

不过，在各国PPP的实践过程中，也暴露出不少问题。这些问题主要包括：

一是私人部门融资成本显著高于政府举债成本。这一点成为反对者抨击PPP的主要理由。在有些项目中，私人部门盈利不菲。曼彻斯特大学的Jean Shaoul对英国最早采用PFI的12家医院项目作了研究，发现平均股权收益率竟然高达58%，显著高于英国的国债收益率。

二是前期招投标耗时长、手续费高。由于PPP模式比传统的模式复杂，政府和私人部门双方都需要进行深入的研究或咨询，由此产生较高的交易成本，而且学习曲线陡峭，需要积累相当多的经验才能降低成本，而单个部门实施PPP的机会不多，培训成本很高。比如在一项改造伦敦地铁的项目中，光是签订合同就花了4亿英镑，而项目的总成本才157亿英镑。

三是可能加重纳税人长期负担。“出表”的会计处理导致透明度不够，使得政府约束软化，甚至可能导致过度负债。根据英国财政部的数据，从2015年到2049年，政府需要为现有的PFI项目支付共计2222亿英镑使用费(unitary ge payment)，平均到每个家庭约为12208英镑，而对应的PFI项目资本总额不过566亿英镑。

四是合同周期长，可能导致灵活性不足。经济社会发展日新月异，变化速度相当快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同约束，对公共设施的控制能力下降，无法进行灵活调整以适应公共需求的变化，由此导致公共利益受损。

五是双方存在的机会主义倾向导致项目失败风险。政府为吸引私人参与，可能采取先降低标准，完成招标后再修改条款的做法。私人企业为获取项目，可能采取先开出优厚条件，开工后再提出重新谈判的做法。这都不利于PPP的长期健康发展。

六是可能引发私有化质疑。有人认为PPP是渐进私有化的特洛伊木马。虽然许多研究中把PPP与私有化作了区分，但是很多媒体仍然把PPP与私有化混同看待，从而给PPP的推广实施制造了障碍。

以上问题有些与特定国家发展PPP的经验不足有关，另一些问题则是由PPP模式本身所决定的，这是无法克服且必须面对的。应该承认，PPP不是所有的领域都适用，不是所有的问题都能靠它来解决，也不存在适用于一切国家的统一模式，必须根据项目实际情况合理设计项目结构。PPP不仅是一种融资方式，更是一种管理方式，应该从更宏观的角度去理解它对经济发展和对社会治理的作用。

六、全球PPP发展经验对中国政府的启示

在中国老龄化和城镇化加快、财政收入增速放缓、政府职能转变的背景下，推动私人资本参与基础设施建设具有重大意义。全球的实践经验表明，成熟的PPP模式有助于加快基础设施建设、促进经济增长、提高公共服务水平，与此同时，私人资本参与社会建设，分享经济发展成果，与国家发展共命运，有利于提高公众社会意识、增强社会黏性。然而，如果PPP实施不当，也可能加重政府负担、降低公共品供给效率、引发社会不满。从本文的对国际经验的梳理总结中，可以为在中国推广PPP模式提供如下启示：

第一，要准确理解PPP的内涵和作用。既不能夸大PPP在解决地方债务问题中的作用，也不应忽视其对整个经济的拉动作用和对社会治理的促进作用。要看到PPP的优势，更要看到它的局限，并不是所有领域都适合采用PPP模式，应该合理权衡成本收益。

第二，要注意借鉴国外PPP发展的经验教训。既要关注英国、加拿大等国的成功经验，也要关注暴露出来的问题及解决办法。既要学习发达国家的成功经验，也要加强与新兴市场的交流合作。

第三，应加快法治建设，完善PPP机构框架。成功的PPP有赖于清晰的法治环境和强有力的政府支持，以增强经营环境的可预测性，确保项目风险可控，收入稳定。应尽快完善相关立法，明确不同部门在PPP发展中的职责，向社会资本展示政府的决心，避免多头监管造成混乱。

第四，要加快建立多层次的资本市场。PPP发展至为重要的一点是有深度的资本市场，尤其是债券市场。PPP的一个基本要素就是引入私人资金，这就需要发达的资本市场来牵线搭桥。PPP项目周期长，资金需求大，多元完善、充分竞争的资本市场不仅能为PPP项目提供长期稳定、有竞争力的资金，还能提供有效的市场约束，提高PPP实施的效率。危机以来加拿大的PPP项目融资成本未出现大幅波动，成为其逆势增长的重要原因，其养老基金投资基础设施模式尤其值得研究学习。

第五，要重视地方政府的作用。地方政府更加积极的参与，有助于增加市场的需求、维持足够的项目储备、推动市场的持续发展、吸引足够的参与者，以及确保充分的竞争，从而提高项目实施效率。

第六，做好舆论宣传，争取公众支持。在中国这样一个社会主义市场经济国家发展PPP，要尤其注意加强宣传引导，争取公众的支持。政府应发挥监督管理作用以保护公共利益，以及划清PPP与私有化的界限。

原标题：全球视角下的PPP：内涵、模式、历史与问题

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