【案例解析】海外PPP是如何运作的？-第2页-北极星固废网

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理论上PPP 对于政府部门、私营部门和社会是个多赢的举措。公私合作制的引入有助于缓解财政压力、打破行业垄断，从而提供更好的公共品和服务。

(1)对政府而言，可以减轻政府债务负担，减缓融资压力，还可以将项目的一部分风险转移给私营部门，降低政府部门的风险;(2)对于私营部门来讲，公私合作降低了其参与公共领域项目的门槛，拓宽了私营部门的发展空间，可以吸引更多的民营资本参与进来，并能获得合理的回报;(3)对于社会来讲，公私合作结合了政府和私营部门各自的优势，有利于社会稀缺资源的合理配置，使得社会效益最大化。

二、海外PPP 模式分析

PPP 在国际上的应用：各国设立模式存在差异

PPP 模式在全球范围广泛应用。在欧盟国家尤其是英国，PPP 适用的领域涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。但在大多数国家，PPP 适用的范围主要集中在基础设施领域，包括收费公路、轻轨系统、地铁、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。从区域角度而言，欧洲的PPP 市场最为发达。分国别看，英国、澳大利亚、美国、西班牙、德国、法国等发达国家PPP 项目的规模和管理水平处于领先地位。

PPP 名义价值已约有7000 多亿美元(图表6)。因为PPP 的定义在各国和各部门都不相同，统计口径和统计数据存在多种版本，这里统一采用PWF 的数据简要说明。1985-2011 年，全球基础设施PPP 名义价值为7751 亿美元。其中欧洲大约占到全球PPP 名义价值的45.6%;亚洲和澳大利亚所占份额为24.2%;墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计所占份额为11.4%;美国和加拿大所占的份额分别是8.8%、5.8%;非洲和中东地区PPP 名义价值为315 亿美元，在全球的份额为4.2%。

海外PPP 中心职能存在共同点。各国PPP中心的职能因各自的政治体制、法律体系和发展水平有所差异，但总体看主要职能包括(1)提出政策建议，包括筛选PPP 的行业、选择合适的PPP 模式和设计冲突解决机制等;(2)参与项目审核，决定项目是否适合PPP 模式;(3)提供技术支持，与市场投资人沟通互动;(4)提高行政能力，提供政府部门对PPP 的认识;(5)支持项目融资，通过直接投资项目，或代表政府发布项目信息以增强市场投资人信心，促进项目融资;(6)建立信息平台。搭建PPP 政策和项目信息平台，促进市场竞争。

各国PPP 中心的设置机构不同(图表7)。(1)从国家层面的PPP 中心设置来看，英国、澳大利亚、南非等国设立于财政部，而德国、韩国则独立于财政部门之外。海外运行较为成功的PPP 中心多设于财政部，因为有助于将PPP 与其他财政支出、政府债务统筹管理。(2)其次，地方层面是否设立PPP 中心则很大程度上取决于本国的经济规模与结构，及投资决策权的下放程度。英国、澳大利亚、巴西、德国、印度、墨西哥等许多国家，除设立国家PPP 中心外，均设立了地方PPP 中心。

PPP 融资模式与盈利模式比较

PPP 可能的融资渠道多样化。从海外经验看，PPP 的融资方式包括银行贷款、出口信贷、资本市场(权益融资和债券)、国际银团贷款、租赁公司及项目其他参与方等。一般来看，银行贷款和资本市场为主要融资方式。各融资方式比较见图表8。

图表8：PPP 可能的融资渠道

PPP 项目的盈利多与某种程度的财政补贴挂钩(图表9)。因采用PPP 模式建设的项目一般都具有较强的公益性，盈利能力比较差，项目除了正常的运营收入外，多数还是需要政府给予事前或事后的补贴，特别是项目运行不达预期，政府更需要给于支持，以保证参与的私营部门有合理的回报。具体看盈利模式主要有3 种：

1) 除运营收入之外，政府承诺一定的补贴，特别是在项目收益不达预期时。

这是在PPP 模式中最常见的盈利模式。譬如，马来西亚南北高速公路项目，收入主要来自车辆过路费，但是政府向项目公司提供最低公路收费的收入担保，即在任何情况下如果公路流量不足，公路的使用费收入低于合约中规定水平，政府将向项目公司支付差额部门，这样在一定程度上减少了项目公司的风险，保证了其盈利水平;

法西高铁项目公司收入主要来自法西两国国营铁路运营公司机车通行的过路费，项目的收费模式在特许权协议中已有规定，且在运营的前三年，必须以低廉的线路使用费来吸引客户，以便培育运量，增加后期营业收入，但由于延迟完工，造成项目流量未能达成预期，使项目公司收益降低。根据特许权协议，西班牙政府给予相应的补偿，包括特许期延长3年至为53 年，并且在2012 年之前分期拨付补偿金1.08 亿欧元等。

2) 盈利来自于项目收入以及政府特许的其他相关延伸业务。

最典型的是香港地铁公司，其经营收入主要来自地铁乘客的车费，根据条例，地铁公司有权决定票价。此外，政府还赋予香港地铁公司沿线的地产开发权。香港地铁公司充分利用地铁沿线房地产升值的优势，把发展房地产与发展地铁结合起来，建设大型住宅、写字楼和商场等，获取了巨大收入利润。

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