【案例解析】海外PPP是如何运作的？

三、PPP 成功的要素：以英国、澳大利亚为例

英国PPP 成功在于责任清晰、监控从严，重绩效

英国PPP 管理部门经历了时间的演变。英国是较早采用公私合作伙伴关系模式开展基础设施建设的国家。1992 年梅杰接任撒切尔夫人担任首相后，由于面经济衰退，与1992 年首次提出私人融资计划(PFI，即设计-建设-融资-运营-维护)。英国于1993 年在财政部下设立私人融资工作组和私人融资办公室，1997 年在财政部设立专门的工作组负责PFI 推广工作，1999 年成立由政府持有全部股权的英国伙伴关系(Partnership UK)组织，并替代了前期的财政工作小组。2001 年该组织进一步改善为由政府和私营部门共同持股的PPP 管理模式组织，其中英国财政部持有44%股权，在特殊情况下或特殊事项上拥有一票否决权，以确保在重大事项上公共部门的决定权。

英国PPP 模式开展有特有的背景。(1)历史欠账过多，20 世纪90 年代英国基础设施需要巨大的维修资金，但财政紧缩政策使得政府难以支持巨大开支。(2)“双超”现象普遍，在政府采购过程中经常遇到工时超期和成本超支的风险。(3)资本预算有限。为了控制财政风险，对政府债务占比具有一定的限制，当政府债务达到一定规模便很难再提高政府公共开支预算。

英国PPP 模式的特点(图表12)：英国的PPP 项目可分为两大类，一是特许经营(由使用者付费)，二是私人融资计划(PFI、PF2，由政府付费)。其主要特点包括(1)风险管控，降低政府风险。(2)成本固定，运营周期长。(3)产出为基础，重绩效后付费。(4)领域集中，交通项目投资比重大。(5)较少采用特许经营，多数情况下采用PFI.

图表12：英国的PPP 项目主要有5 大特点

案例分析1：英国赛文河第二大桥项目，成功秘诀在于风险的处理

案例背景：赛文河位于英格兰和威尔士之间，割断了两岸交通联络。1966年赛文河第一大桥通车，到20 世纪80 年代第一大桥难以满足通行需求，需建第二座大桥。因当地政府财政资金紧张，决定采用PPP 模式吸引社会资本完成第二大桥建设、运营和维护，同时接管第一大桥。

项目分析：该项目于1984年启动前期准备工作，1986 年确定建设方案，赛文河大桥公司中标。除特许经营协议外，1992 年当地议会通过《赛文河大桥法案》，其中明确规定特许经营期自1992 年4 月底开始，最长为30 年。该项目特许经营公司的唯一收入来源是第一、第二大桥的过桥费，且只自东向西单向收费，收入主要用于完善、运营和维护两座大桥。

财务信息：项目总成本为5.81亿英镑，包括新建第二大桥、还清第一大桥剩余债务，以及特许经营期内两座大桥的运营和维护费用。最终融资安排为：银行贷款1.9 亿英镑、BEI 贷款1.5 亿英镑、债券1.31 亿英镑、政府债券6000万英镑、特许权权益5000 万英镑。

项目参与方(图表13)：英国国家道路局、赛文河大桥公司、托马斯.柏西事务所、哈尔克罗事务所、VINCI 公司、美国银行和巴克莱银行。

项目实施中的风险与处理：(1)环境风险。当地政府在1987年对环境问题和初步设计进行了深入研究，寻求了化解措施。包括为施工开辟专用通道、建设独立的排水管网和排污口。(2)公众反对。根据公众意见，政府调整了桥口引路的选址，将面向威尔士的收费站与周边社区隔离，并补建了大量园林绿化带，使收费站和赛文河两端的引路隔离。(3)第一大桥老化。因第一大桥的缆索老化，给特许经营方带来交通流量和收入风险，可能会延迟对两座大桥债务的偿还并增加成本。但根据特许经营合同，特许经营方在以下情形不必对第一大桥进行维护：桥梁初始设计或施工质量差，交通流量高于预期。因特许经营方没有参与第一大桥的初始设计及建设过程，故不用承担缆索老化的维护。这些措施减轻了特许经营方的运营压力。

项目实施效果：第二大桥建成通车及第一大桥修缮后，赛文河两岸通行的交通压力大大缓解。两桥日均车流量66000 辆。该项目是由使用者付费，特许经营方同时获得第一大桥的运营维护和收费权，避免两桥竞争，特许经营协议明确规定了定价机制并考虑通货膨胀。项目成功运营得益于风险控制得当。

案例总结：赛文河第二大桥PPP项目的主要在于有强烈的市场需求(当时的第一座大桥已经难以满足通行需求)和项目完工后有稳定的现金流入(过桥费)。项目实施过程中政府在项目定价和风险控制等方面有成熟的操作，这也提供了相对稳定的政策支持。

图表13：英国赛文河第二大桥项目各参与方

澳大利亚PPP 模式的特点：责任明晰

项目多集中在基础设施和公益事业领域。政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面。其PPP 项目特点有：

1) 建立专业管理部门或机构。澳大利亚基础设施管理局为联邦政府的PPP管理机构，负责对全国PPP 项目进行管理，并审批所有PPP 建设项目。州政府设立PPP 指导委员会，由财政、交通、医疗、教育等相关部门人员及专家担任委员。

2) 确定项目标准。PPP 项目明确的条件：(1)项目具有一定的价值和规模;(2)技术具有复杂性和新颖性;(3)能够帮助政府实现一定的风险分散和转移;(4)项目具有很大的设计和技术创新空间;(5)项目所有者具有较高的PPP 项目实施能力;(6)配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中受益。

3) 明确公私部门的角色和责任。公共部门承担土地风险，私人部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设，也可以负责经营。政府则对建设和服务是否达标进行监管。

4) 确保私人部门利益。只要符合政府要求并投入运营的PPP 项目，政府即会向私营部门付费。另外，政府在某些PPP 项目中让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图。

5) 进行有效风险管理。

6) 建立严格的审计和绩效评级机制。(1)在PPP 项目中，政府与私人部门以标准合同形式确定各自的权利义务，并明确政府、环境变化时可再商谈的条款，保证合同的公正合理。(2)澳大利亚合同法从法律上保证合同的履行，一方违约另一方可起诉。若企业违法，将会失去声誉和今后参与其他项目的机会。若政府对项目判断失误，选民会在选举中用投票来表达意见。

案例分析2：澳大利亚阿德莱德水务项目，创造良好的社会效益

案例背景：项目于1994 年11 月开始资格审核，1995 年10 月联合水务公司中标。联合水务公司(社会资本方)接手并负责管理、运营和维护南澳大利亚阿德莱德地区的既有供水及污水处理厂、水网和污水管网。

参与方(图表14)：社会资本方—联合水务公司。公共部门方—南澳大利亚水务公司，负责获取收入、管理客户关系、管理集水区与制定服务标准，对基础设施拥有所有权并控制资本支出。

项目管理：资产管理计划由联合水务与南澳大利亚是水务公司协商制定，包含1 年期、5 年期和25 年期，最后由南澳大利亚水务公司验证计划的可行性并对其进行调整。

项目成果：(1)联合水务公司通过编制年度资产管理计划、引入费率合同、创新污泥处理措施等方式，不仅在合同履行方面出色，指标完成率超过90%，而且该项目的成果也促使联合污水公司将业务扩展到维多利亚州和新西兰等地。(2)在经济效益等方面，该项目通过PPP 模式为南澳大利亚水务公司节省了约2 亿美金的成本，另由于采用工程采购与建设管理方法进行工程建设，为国家节省了近4300 万美元的资金。(3)社会效益方面，项目引入了第三方质量控制体系和环境管理体系，建立了世界级的研发中心，改进了污水处理技术。

案例总结：与英国赛文河大桥一样，有强烈的市场需求和稳定的现金流入是是PPP 项目成功的前提，而公共部门对项目实施状况赏罚分明，亦使得私营部门有较强动力把项目做大做强。

图表14：澳大利亚阿德莱德水务项目各参与方

海外PPP 成功之处在责任明晰、利益分配均匀、风险控制得当。虽然各个PPP 的管理模式有区别，不同项目也面临不同的困难。但总体看，成功的PPP 都有强烈的市场需求和相对稳定的现金流入，公共与私营部门责任清晰、私人部门在PPP 中能获取相当的利润或补尝，在项目实施工程中有成熟的应对方案等共性。中国的PPP 项目实施已经有相当时间，然仍处于初级阶段，国内PPP 的前景如何?我们将在下篇报告中重点分析。

来源：兴业证券研报