黄琰童：国外环保法立法经验借鉴

环境污染问题是工业社会不合理发展的产物，最早集中的环境问题都发生在西方国家。这一方面让西方法治国家最早有了如何利用法律手段治理环境问题的思考。另一方面这也为处于全面追赶地位的我国，提供了诸多环境立法的宝贵经验。此时正值我国环境法修改草案第2修改意见稿公布征集社会意见之时，本文着重以环境立法中的三个重要的部分：立法目的的确立、立法原则的建构、法律规范所直接反应的法律制度的完善来做粗浅的西方经验介绍。实则，这三部分所集中折射出的更深层次的考量，即环境立法背后的伦理观、环境立法的基本精神、环境立法的立法技巧做一个简单的考察。

一. 国外环境法立法目的之于我国环境法修改的经验借鉴

德国目的论法学派立的代表人物鲁道夫-冯-耶林(Rudolph von Jhering，1818-1892)认为，法律是人类有意识地创立以达到一定目的的产物。在立法的过程中甚至在立法前，前提预设如此一种“理性至上”的产物，既有基于理性乃善法之保障的考虑;同时通过对法律实施后的蓝图的描绘，以尽量消除法律形成过程中可能遇到的“民主合意”的障碍，降低法律通过所需的民主成本。由此可见，研究环境法的目的是极为重要的。首先，它主导环境法的形成，体现着立法者的价值观。从而让理性集合度极高的产物——法律原则和法律规范避开“理性有限性”的天生缺陷，在统一目的的支配下尽可能减少冲突和矛盾。进而将其效用充分填充到应然性与实然性之间沟壑之中去。第二，环境立法目的也是检验和评价环境立法是否合理、质量是否高低的的重要前提预设标准之一。本篇将以美国为代表的海洋法系和德日为代表的大陆法系分别做类别化分析。

因为受到经验主义哲学思想的长期影响。“尊崇先例”为原则的英、美两国环境法的发展主要依靠个案向个案的推演。美国环境法的主要法的渊源虽然是成文法，但其成文法也是从判例形成的习惯法以及基本原则中进化而来的。因此，不同于大陆法系往往明确置于成文法典中的做法，美国环境法的相关成文法中很难直接得出美国环境法的完整且明确的立法目的。不过，作为为联邦环境立法设定基调的《国家环境政策法》(National Enviromental Policy Act)中的第一篇，即“国家环境政策的过会宣言”中，明确规定了此法的立法目的：“意识到人类活动对自然环境所有部分内在联系所产生的巨大影响，特别是人口增长、高密度的都市化、工业扩张……运用一切可行的方式和手段，包括财政及技术协助，旨在鼓励并提高公共福利，创造并保持人与自然积极和谐共存的条件，满足美国当代及后代的社会、经济及其他需求。”基于NEPA对后来的美国环境立法所产生重大影响等因素，笔者认为有“美国环境保护的宪章”之称的NEPA的立法目的有一定的代表性。排除其针对联邦政府设定义务的这个个体法的特征，管中窥豹式的分析美国环境立法目的具有以下几个特点：一、已经摆脱了早期立法中呈现出的人类中心主义和纯粹功利主义的特征。保护环境不再仅仅是为了基于对人类自身的经济利益的需求的满足，而是将保障人与自然的和谐全面发展，将此需求置于经济及其他需求的之上。二、明确了代际间之于环境的平等权利，肯定了后代人对于环境的合理需求。三、从过往只对自然资源保护，转变到环境问题的全面关注。“问题导向型”的立法思想使得立法目的的明确，使得美国环境法始终保持着一种务实的传统和特点。这其中就包含了大量为解决环境执法和司法中可能遇到的成本、效益及技术规范的立法技巧。

从法律发展的路径来看，与“自发性”的海洋法系不同，大陆法系的思路往往是“建构性”的。注重法律体系的完整性，从理性出发去构建法律原则和细化法律规范，这些大陆法系的基本特点也深深反映在以德日的环境立法中。1993年，德国制定通过了环境法典草案就是其中的代表。《草案》第1章第(1)条即对立法目的做了明确的规定：“为了环境的持久安全，法律的保护目标是：“➀生物圈的生存能力和效率，以及➁其他自然资源的可利用能力。环境保护的措施是为了人类的健康和健全”。日本曾经在经济快速发展阶段被冠以了“公害列岛”的称号，四大公害事件也直接促使了日本立法者对于环境立法上的空前重视。1967年通过的《公害对策基本法》作为统领日本环境法律体系的基本法，在其第1条第1款就规定：“本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防治措施以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的”。这里值得一提的是，其原第2条规定：“关于前款所规定的保护国民健康和维护生活环境，是与经济健全发展相协调的。”于1970年被日本过会修订删除。将“保护国民健康和维护其生活环境”置于最高目的。至此，日本环境立法进程全面走进了“环境保护优先”的立法价值时代。

自改革开放以来，我国经济近30年的高速发展所带来的环境问题已经得到了社会广泛的关注。1998年诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚-森(Amaartya Sen)在其代表作——《以自由看待发展》一书中阐明：“发展可以看作是拓展人们享有的真实自由的一个过程”。森将经济发展的地位解读为工具性价值，是为了全面实现人的发展这一终极价值而服务的。社会的发展不应该仅仅只是经济发展，而应该是人的全面可持续的发展。但从某种意义上来看，我国经济的发展是以牺牲生态环境为代价的。从而导致了人民的物质生活水平不断提高，但生活质量并未得到相应的提高的现象，部分地区甚至呈恶化的趋势。而我国现行的《中华人民共和国环境保护法》乃是1989年颁布，依旧带有浓厚的计划经济色彩。第4条便明确规定了我国环境法的目的：“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。在2013年6月，十二届全国人大常委会第三次会议对环境法修正案草案二次审议稿进行了审议。其中第4条已经改为：国家采取有利于节约和循环经济资源、保护和改善环境质量、促使人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。由此可见，“环境优先”原则已经在近期的修改意见中形成了广泛的主流认可，并且极有可能在未来的正式法案中得以确定下来。这无疑是我国环境立法目的的一次巨大进步。

二. 国外环境立法之谨慎原则于我国环境法修改的经验借鉴

谨慎原则(Precautional Principle)，也被译为风险预防原则。最早是在20世纪80年代德国环境法中提出。在国际层面分析，1987年在伦敦召开的《北海宣言》被首次提出。1992年《里约环境与发展宣言》对于谨慎原则有明确的定义：遇到严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定依据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。

谨慎原则与预防原则既有相同之处也有相异之处。首先，两个原则的理论基础都是对于损害结果的不确定性。同时，应该从行为与结果间的因果关系是否能被人们所确定这一标准，对不确定性做广义的理解、做类别化解读。第一种不确定性，也即对于不利后果发生概率、发生时间和不利损害程度等要素存在不确定性，但是对于某种行为与某种不利后果之间的因果关系的判断是具备评价能力的，这种不确定性产生的原因既有科学技术滞后的原因，也有概率事件的偶发可能性所导致。由这种不确定性所建立起来的原则便是风险预防原则。第二种不确定性，是对于某种行为与某种不利后果之间的因果关系缺乏合理可靠的判断能力，即是否会发生损害都难以把握。这种不确定性产生的原因往往是因为科学技术的相对滞后所导致的。由这种不确定性所建立起来的原则便是谨慎原则。由此看来，谨慎原则相较于风险预防原则，是对于不确定性的一次扩大解读。这种广义的不确定性解读，得以在时间横向上将环境法损害预防效能的触角延伸至了科学技术成熟之前，为人类最根本的需求的满足赢得了时间条件。同时，谨慎原则所针对的损害的程度也与预防原则是有差别的，谨慎原则所针对的损害是巨大且不可逆转的损害。相较于预防原则的损害，这种结果的发生就会带来更多的未知性和不确定性因素。