泥客庄主旧文（一）：污水灌溉与污泥土地利用之比较——土壤污染物控制与安全标准的数量化解读

水利部发布的《中国水资源公报2000》指出，我国700多条、11.4万公里的河长中，Ⅰ-Ⅱ 类河长只占28.9%，Ⅲ类河长占29.8%，“人体不可触摸的”Ⅳ河长占16.1%，“丧失了使用价值的”Ⅴ类和劣Ⅴ类河长为25.2%。

在水源被严重污染的情况下，无需政府大力推广，污灌事实上已成为无法回避的常态。

中国18亿亩的可耕地中，灌溉面积约7.4亿亩，其中到底多少属于纯污灌区，多少是清污混合灌区，多少是间歇污灌区，总面积是2.36亿亩还是5427万亩，数字已经不再重要，重要的是我们知道：污灌对耕地土壤已经事实上造成了严重污染。

污灌造成两大后果：一是食品污染，近年来多次被媒体报道的“镉大米事件”就是水体被污染，使农民赖以灌溉的水源被污染，从而产出的稻米也被污染的典型事例。二是地下水污染，国土资源部报告显示，2010年国土资源部和水利部联合对全国182个城市开展地下水水质监测工作。结果表明，在4110个水质监测点中，较差-极差级的监测点占57.2%(《全国六成城市遭污染 地下水危机倒逼治污市场加速启动》)。

二、污灌的标准

污灌是十九世纪末国外曾采用过的一种城市废水处理途径。在缺水地区，它已成为一种值得推荐的资源再利用方法。不过，值得注意的是，国外所有的污灌，都是以处理后的污水为对象。

世界上污水回用比例最高的是以色列，回用率高达70%，其污灌(农用)水质的立法最有代表性。以色列环境部2003年版的标准中，对无限制灌溉用的回用水规定了38项指标，其中：BOD 10，TSS 10，COD 10，汞0.002，铬0.1，铅 0.1，镉 0.01(单位mg/l，转引自欧盟文件Development of Tools and Guidelines for the Promotion of the Sustainable Urban Wastewater Treatment and Reuse in the Agricultural Production in the Mediterranean Countries, 2005)。

我国早在1961年就出台过《污水灌溉农田卫生管理试行办法》。1985年农业部发布了《农田灌溉水质标准》(试行)，并于1992年和2005年两次修订。92年版GB 5084-1992规定的检测指标是29项，其中BOD 80，TSS 150，COD 200，汞 0.001，铬0.1，铅 0.1，镉 0.005。现行版本GB 5084-2005的检测指标减少为16项，其中BOD 60，TSS 80，COD 150，汞 0.001，铬0.1，铅 0.2，镉 0.01。

从重金属污染物看，我国标准似乎比以色列还严格，但实际上，真正能检测的指标(BOD、COD、TSS)却极为宽松。正是由于这些指标的宽松，在对应的污水处理深度下，重金属污染物的大部分是无法从水中除去的。于是形成了我国污灌的一大特色：标准是有，但不可执行，或根本不执行，也从未有过有效的监管体系。污灌造成了事实上的大面积土壤污染。

现在轮到污泥了。究竟建立怎样的标准是安全的?有什么监测体系能确保新的污泥标准被不折不扣的执行呢?

三、环境立法的目标

业内有这样一种说法：标准就是游戏规则，参与制定处置标准，就能在今后的竞争中立于不败之地。

这句话从技术推销角度看也许是如此。比如现在我国的垃圾处理标准鼓励焚烧，于是国外所有的焚烧技术厂家都杀进了中国来分一杯羹。污泥标准鼓励土地利用，于是堆肥马上有“火”起来的迹象。不过，这种认识从环境角度看是有问题的，因为环境立法的终极目标不是设立准入门槛或发放污染物排放配额，而是要确保最起码的人民健康生活的环境质量。

就像所有的人学开车，首先要学交规。交规只是笼统地说不要超速，并列出不同公路等级的几个车速限值，开车人应随时根据路边的交通标志和路况调整车速，如果在闹市也以120公里/小时的最高车速开下去，那是一定要出事的。

环境标准也类似，一般会定出几个限值，这些限值有高低之分，需要结合具体适用条件来执行。制定农用污泥的最高污染物限值有没有意义呢?当然有意义。但是，这并不意味着污泥满足了该浓度限值，在规定的最高施用量和最长期限内就可以敞开施用了。终极的限制标准其实是来自污染物的归宿地——土壤的健康状况，也即土壤质量标准所确定的目标。

这就是环境立法中存在的所谓“行为责任”与“状态责任”的关系问题。

1984年城建部颁布了《GB4284-84农用污泥中污染物控制标准》，限定污泥施用的期限为20年，干基污泥施用量2000公斤/亩(30吨/公顷.年)。2009年，仍是住建部颁布了《CJ-T 309-2009 城镇污水处理厂污泥处置农用泥质》(以下简称CJ-T 309-2009)，将污泥分为A、B两级，分别对应食物链和非食物链，规定年累积施用量7.5吨/公顷，最高连续施用10年。

就污泥土地处置而言，城建部/住建部代表的是污泥产出方，是行为责任人，它的目标是要将污泥给出去，给到农用土地中去。而这里的“状态责任”人是谁呢?应该是农业部或国土资源部，因为农用土地如果被污染，应该是他们的责任。但迄今为止，农业部或国土部未参与制定和颁布任何有关污泥土地利用的标准。

不难看出，污泥农用标准的制定颁布本身，已显示存在“行为责任”与“状态责任”的矛盾。

如果随意倾倒污泥，造成了土壤污染，按照我国现行的执法原则，全部责任在实施倾倒的“行为责任”人一方。但是，事实上，环境健康和安全不是行为责任人能完全负责的，一旦污染，行为责任人顶多被罚款，极个别的可能还会蹲班房(如北京门头沟污泥倾倒案)，但已造成的损害会持续(无法治理)，而更大范围的环境损害仍会继续发生。2011年我国城镇污水处理能力已达1.36亿立方米/日，理论上每年应有3000-4000万吨污泥产出，以目前现有的处置项目和能力考虑，绝大部分实际上仍在非法弃置中，弃置到哪里当然根本无法统计。

其实，我国早在1995年就有了《土壤环境质量标准 GB15618-95》，但大量土壤仍被严重污染，除了污灌外，还有矿区污染、石油污染、固体废弃物堆放污染(这其中就包括了污泥)、工业三废污染耕地，共计2000万公顷(2006年国家环保总局全国首次土壤污染状况调查数据)。显然，矿区、石油、工业、城镇废弃物污染的行为责任，是无法追溯到地矿部、石油部、化工部、冶金部、住建部这些部门头上，并让他们来买单的，换句话说，我国环境方面的立法如果仍以行为责任为对象，一个根本性的矛盾仍将难以解决：被弃置对象(土壤)的法律主体及其责任不明确。

在污泥处置方面，德国的立法有可资借鉴之处。1998年3月17日颁布的《联邦土壤保护法》(Federal Soil Protection Act - BBodSchG of 17 March 1998)，其管辖对象的第一条就是统筹管理《封闭物质循环和废弃物管理法》(Closed Substance Cycle and Waste Management Act)、《化肥法》(Fertilizer Act)及其附属条例，其中包括1992年4月15日颁布的《污水厂污泥条例》(Sewage Sludge Ordinance)。

该法案规定，被污染土地的肇事者、土地所有者、占用者、继承者均须承担将被污染的土地无条件恢复并使其无害化的责任。它将环境保护/土壤保护的管理责任落实在“状态责任方”而非“行为责任方”，对于法规的可执行性有极为重要的意义。

在德国，污泥的土地利用只能在非常严格的监督下才能进行。法律明确规定了将执行的监督权授予第三方。污水厂污泥条例中，首先禁止施用混入工业污水的污泥，禁止施用未经处理的生污泥，也禁止对果园、菜园、永久性草场、森林用地、自然保护区、水源地、陡坡等施用污泥。可施用的污泥分为两档，一档是污染物浓度极低的污泥，只规定首次施用前需要检测污泥中的污染物浓度和每10年为期监测土壤健康状况，污泥指标为(单位mg/kg 干基)：汞1，铬100，铅100，镉1.5。干基施用量为每三年每公顷5吨。另一档是污染物浓度较高的污泥，指标为：汞8，铬900，铅900，镉10。对此它特别明确规定，这种指标的污泥施用必须由第三方授权机构进行高频度的检测(每两个月至6个月，根据机构的要求进行)。