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TPP环境章节的目的是:促进贸易和环境政策的相互支持;推动高水平的环境保护和环境法律的有效执行;加强各方通过包括合作在内的方式处理贸易相关环境问题的能力。同时,强调公众参与环境保护、强调加强国际环境合作和国际公约履行、强调环境法律的有效实施。事实上,这些都会有助于加强环境治理的,也与中国的环境保护目标及环境利益一致。
3、TPP的高“环境标准”很难构成现实威胁
TPP的高“环境标准”事实上是“纸老虎”。尽管TPP中环境章节未被排除在28章“争端解决”之外,且28章“争端解决”中涉及贸易制裁和赔偿,然而环境章节并不像货物或服务贸易,很多条款无法定损。因而,缔约方在实施时违反了环境章节中义务时,会产生三种情况:一是,义务不具有约束性,此时双方仅可能就该项环境争端通过磋商解决;二是,义务具有约束性但无法定损,此时即使动用28章“争端解决”建立专家组,由于无法确定损失,从而不能基于对等原则进行赔偿或处罚,最后也仅可能双方通过磋商解决;三是,义务具有约束性且能定损,违反这样的义务最可能在磋商解决不了的情况下动用28章“争端解决”建立专家组进行仲裁,然而纵观TPP环境章节未能发现此类条款,难怪大多数评论认为TPP在环境方面虚有其表,缺乏可实施性。
表2 TPP环境义务矩阵
五、对中国的建议
从TPP谈判过程及最终文本来看,TPP环境章节既是美国意志的体现,也是12方相互妥协的结果。TPP环境章节将会是未来自贸协定环境章节的发展方向。尽管中国目前自贸协定环境章节还没有达到这一水平,但是,中国应该向着这个标准看齐,而且只能朝着这个方向前进。具体建议如下:
第一,尽快对TPP开展环境评估,并将其作为中国对TPP进行全面和系统评估的一部分。一是客观评估TPP协定的环境影响,并将此作为商务部宣布的对TPP进行全面和系统评估的一部分;二是评估环境章节的影响;三是评估TPP对环保产业走出去的影响。
第二,从环境角度考虑中国是否加入TPP的唯一衡量标准应该是否对环境有利,是否是环境保护未来发展方向,而非是否现在已经达到或实现。
第三,加强自贸区环境章节条款实验。一是,在一带一路战略实施中,主动开展自贸区中环境章节的设计和安排,如在中国-斯里兰卡自贸区谈判和中国-智利自贸区升级谈判中主动提出设置环境章节,制定示范文本,加强实验;二是对已实施自贸协定,如中国-瑞士、中国-韩国自贸协定,积极开展试点,总结经验和问题,为未来谈判提供依据和支撑。
第四,统筹环境与贸易政策,加强贸易手段在环境管理中的利用。环境管理未来的发展方向是充分发挥市场手段,贸易手段是市场手段的一部分。一是,调整出口退税目录,对“两高一资”产品尽快取消出口退税;二是,慎重适用补贴政策。
第五,加强TPP环境内容及影响的引导和宣传。从环保角度及时客观解读TPP环境内容,深入分析和讨论TPP对环境影响,引导公众正确了解TPP环境内容,合理对待TPP的环境影响,避免公众误解。这同时也是TPP环境内容公开及公众参与的重要实践。
(参考文献和注释略)
李丽平,环保部政研中心国际所副所长、高工;张彬,国际所高工、博士;肖俊霞、赵嘉,国际所助理研究员。
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