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【案例分析】早年PPP项目现“互撕” PPP市场遇冷背后乱象

2016-01-27 08:59来源:《财经》杂志作者:肖辉龙等关键词:PPP项目污水处理鹏鹞集团收藏点赞

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制度困局

邓峰表示,PPP项目推广过程中更为关键的问题是现行基本法律有诸多相冲突的地方,整体制度矛盾显露。

如签约落地率占比约为55%的交通领域PPP项目,在对高速公路进行特许经营转让时,究竟是将它当作有形资产还是无形资产尚存争论,转让时政府是否该收取社会资本方或第三方费用等,也存在合法性困局。

早在20世纪90年代,交通部门就率先进行了BOT模式的PPP项目推广。按财政部规定,当时的交通建设特许权属于无形资产,但最高法院规定,这属于不动产收益权,为实体资产。

转让时,若政府不收社会资本方的钱,意味着特许经营权谁都可以获取,如何筛选社会资本方成为一个难题。若政府转让特许经营权收了费,就会加大受让方的投资成本,在政府对高速公路收费价格进行监管的情况下,很容易导致社会资本方收益难以收回的结果。

2015年6月30日交通运输部对外公布的《2014年全国收费公路统计公报》指出,2014年全国收费公路收支对比结果为-1571.1亿元,与2011年至2013年(收支对比结果依次为:-323亿元、-566亿元和-661亿元)相比,总体收支缺口仍在进一步扩大。

邓峰分析,有偿转让特许经营权以后,意味着特许经营权在一定期限内是属于社会资本方自治的,实际变成政府一次性购买有期限的服务,而政府一次性购买服务属不属于PPP范畴还存在争议。

如果特许经营权不属于物权,只是有期限地特许给社会资本方,交易中最重要的评价指标就是“流量”测算。

该“流量”可指高速公路上行驶车辆的数目和电厂、水厂的水电使用量等。现有的PPP推广,政府都会明确给社会资本方一个最低限的“流量”预测推算,相当于给企业兜底担保防止亏损。

出现亏损,政府会给社会资本方一定补贴,这又相当于做了信用担保,但这种担保缺乏实质法律效力,因为《担保法》明确规定,不允许政府为商业项目兜底,资本投入周期过长风险会因此增大,社会资本方参与合作项目的积极性也会因此大打折扣。

财政部发布第二批示范项目名单时,试图解决这些困扰。突出强调各地应做好地区与行业平衡,防止项目财政支出责任累计超过本地整体财政承受能力上限,要求地区全部PPP项目每年预算支出,要低于一般公共预算支出的10%。

业界认为,虽然政府部门设立了1800亿元融资支持基金,但分摊到各地政府也只能算杯水车薪。

“在基础法律制度不发生变化的情况下谈特许经营,其合法化空间非常逼仄,除非划出一个特殊领域,但这么做又会造成出现两套规范制度。”邓峰评价,PPP特许经营推广模式仍存在法理逻辑的困局。

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原标题:PPP市场遇冷背后乱象
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