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【案例分析】早年PPP项目现“互撕” PPP市场遇冷背后乱象

2016-01-27 08:59来源:《财经》杂志作者:肖辉龙等关键词:PPP项目污水处理鹏鹞集团收藏点赞

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法规悖论

因部分条款与现有法规相矛盾,近期结束征求意见的《政府和社会资本合作法(征求意见稿)》(下称征求意见稿),引起了PPP政策研究者的关注。

征求意见稿总共分7章59条内容,涵盖了PPP项目的对象筛选、合作方式、监督管理与争议解决、法律责任等重点问题的指导事项。其中,财政部提出负责指导、监督管理全国PPP项目的协调管理工作。

征求意见稿将PPP定义为政府与社会资本以合作协议的方式提供公共产品和服务的行为;同时规定,可通过合作协议来约定社会资本方向第三方(即消费者)收费;发生争议时通过民事诉讼程序解决。

业内专家表示,这一系列的规定,意味着有关部门试图在PPP项目中,用民事合同性质的“合作协议”取代行政合同性质的“特许经营协议”。

而这种思路与《合同法》、《行政许可法》存在冲突,因为民事协议只能约束签订协议的双方当事人,无权规定协议外的义务。

“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,应当采用行政许可方式。”交通运输部规划研究院高级工程师王燕弓认为,向公众收费等依法应属于行政许可的事项条款,不能简单地用民事协议来替代。

他以收费公路为例指出,“公路收费权属于省级人民政府的行政许可,不可能通过民事协议进行约定。”

1月4日,财政部条法司一位工作人员就合同性质问题向《财经》记者作出回应。他说,征求意见稿中规定的合同性质问题尚待讨论,可能包括民事和行政两种性质,理由是中国现行法律对行政性质合同的界定不够清晰。

但一些行政法学者认为,上述问题按《行政诉讼法》属于行政诉讼,应归为行政性质合同而非民事性质合同。

征求意见稿还规定,该法实施前凡政府参与的基础设施与公共服务项目,都可转变为此法规定的PPP项目合作程序。

一些研究者认为,这实际上是为过去政府投资的免费公共基础设施项目,打通走PPP项目的“灰色通道”。

西部某些省份地方政府就已在考虑怎样将财政全额投资建成的免费公路转为PPP模式,并已向有关部委征求过意见,试图用免费基础设施项目再次向公众收费。

业内人士分析称,免费的基础设施项目原本是政府用纳税人的钱修建,政府借机转成“使用者付费”的PPP项目,将损害纳税人和消费者的利益,因为公众会为同一个基础设施或公共服务缴纳两遍以上的税费。

此外,2015年11月12日由财政部印发的《政府投资基金暂行管理办法》,允许政府将财政资金作为社会资本参与PPP项目的规定,更是备受争议。

有业界研究者表示,这样的规定容易导致政府一方在单一的财政性资金池里,完成包括社会资本方两方合作角色的工作,从而实现对新推PPP项目的重复“敛财”。

“实际就是政府可与自己合作PPP项目,这会让社会资本方更没机会参与好的合作项目。”一位PPP政策研究者评价,有关部门把原本属于公众缴纳的税,披上“社会资本”的外衣去赚取投资回报,使已足额付过税的公共服务再向公众重复收费,对公众而言非常不公平。

邓峰表示,目前推广的PPP大多只考虑政府与社会资本方的利益,而未倾向于考虑消费者第三方。

PPP项目针对的是公共服务产品,消费者是其最终使用者,尤其在付费领域的公共服务产品,若不能提供更好的服务质量,就没有理由让消费者花更多的钱来接受社会资本方的投资运营。

否则,今后消费者可能花更多的钱,使用的却是同样的水电或公路等基础设施。

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原标题:PPP市场遇冷背后乱象
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