【案例分析】早年PPP项目现“互撕” PPP市场遇冷背后乱象

部委利益之争

“从2014年9月份到目前，国家级部委出台关于PPP的文件大约有48个，远远超过以往阶段出台的PPP文件数量。”2015年12月13日，谭志国在三亚财经国际论坛讨论会上指出，这些部委文件法规没有统一的上位法，容易导致PPP的定义、提法不统一，出现地方政府认识与判断不一致等混乱问题。

在北京市律师协会招投标与拍卖委员会主任、北京市惠城律师事务所高级合伙人律师薛起堂看来，这些混乱的管理办法出台背后，蕴含的是各部委利益之争。

他介绍，PPP项目推广实际上由来已久，在合作、施工、运营等环节，都已有可依据的法律法规。如政府在筛选社会资本方时，可依据《政府采购法》和《招投标法》等，项目签完合同成立项目公司进行融资和项目施工建设、运营、维护等环节，国家也都有相应的法规保障。

近年来PPP项目的融资方式被中央重视，各部委于是加强出台部门规章，试图圈住各领域PPP项目的推广权益。

2014年，财政部推出了《政府和社会资本管理办法》。2015年，国家发改委又主导联合财政部、人民银行等六部委共同出台了《基础设施特许经营管理办法》，该《办法》规定，凡是PPP项目涉及基础设施特许经营的，都应该使用六部委的管理办法，除此之外的才适用财政部管理办法。

实践中，无论是否为特许经营的基础设施项目，都普遍使用财政部管理办法。外界认为，这是发改委与财政部的利益博弈表现。

这种利益博弈在PPP项目的各个环节和管理部门都有体现，只是激烈程度各不一样。

“每个阶段都有法可依，只是部分法规存在不规范的地方。”薛起堂表示，有必要对不规范且局部相冲突的现有法规条款进行梳理调整，其中政府筛选社会资本方这一阶段的法规冲突表现得尤为明显。

以《政府采购法》为例，凡政府财政拨款的项目都属于政府采购。其中，政府采购项目包括三种类型，即政府采购工程、货物和服务。

《政府采购法》规定，政府采购工程使用招投标方式的适用《招投标法》，政府采购货物和服务主要可通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购与询价五种运作方式来筛选社会资本方。

而财政部为了推广PPP，2014年12月31日出台了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。规定不论数额多大的政府购买服务项目，都可通过竞争性磋商方式选择。

这实际上避开了《政府采购法》已作出规定按招投标等更为严格的筛选方式。薛起堂认为，财政部的竞争性磋商方式与上位法《政府采购法》规定相矛盾冲突。

如果政府与社会资本方的合作项目在该走招投标程序的情况下，没有按《政府采购法》规定执行，一旦日后双方发生纠纷，就会出现合同因不合法而导致无效的结果。

“这种做法是违法的，到时政府赖账，企业将有苦说不出。”薛起堂进一步指出，现阶段大量存在本该通过招投标方式却都在走竞争性磋商方式的政府购买服务类项目。

南方某沿海城市政府就有通过竞争性磋商与社会资本合作环卫一体化的项目，该项目包括城市垃圾清扫、运输等，且还涉及100多个公共厕所的工程建设与垃圾清扫、运输设备等货物购买，涉及资金10亿元。

“但这个本该走招投标的项目，最终被彻底打包按竞争性磋商方式合作。”薛起堂指出，《政府采购法》中明确规定，政府购买服务项目达到一定数额（120万元），就必须进行公开招投标。

除大量PPP项目没有严格按要求走招投标方式执行，也有不少走了投标的项目存在串标等违法、违规情况。即社会资本方在中标前，就与政府签订了框架协议，然后再走招投标流程。

2010年国家审计署审计时发现，京沪高铁涉及2000多亿元的项目中，有40多亿元项目工程就涉及违法招投标，部分项目早于招标时间几个月就已开工，到项目招投标时，再走过场补的手续，这些虚假招投标、串通招投标行为都严重触犯了法律规定。

这种情况下，双方一旦有纠纷，风险最大的将是社会资本方，因为合同无效，政府可能因此赖账，政企双方涉事人也都容易被追究刑事责任。

业内专家表示，要想扭转局面，首先要转变管理观念，重视PPP项目前、后期合作服务工作，不能简单图快，除项目要严格依法行事外，协调各部委的利益之争，也是破解PPP乱象的关键所在。

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