【案例分析】上海PPP实践探索及启示建议-第2页-北极星水处理网

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2、通过市场竞争引进专业力量，降低了运营成本，明显提升了公共服务的能力和水平。

PPP项目通过公开招标等市场竞争方式选择经营者，在绩效考核和成本规制约束下，企业努力降低成本，改善运营和服务绩效。如2008年11个市级授权污水处理PPP项目的平均能耗为0.204Kwh/m3，低于同期非PPP项目的平均能耗；上海某区第二污水处理厂以TOT模式实施PPP后，区水务局减少支出近1000万元。同时，PPP还催生了一批专业化市场主体，提升了相关行业的管理水平。如上海某污水处理厂2011年以来各项出水指标优于考核标准，连续三年获得上海市市污染物超量削减补贴。

存在的主要问题

一、部分PPP项目提前终止

上海PPP项目总体运营情况较好，但也出现了部分项目被提前终止的现象。主要是两种情况：一种是技术不成熟、运营不达标导致项目终止，如部分垃圾处理等项目；另一种是因国家政策变动导致项目终止，包括固定收益清理、国家标准的提升，如某高速公路北段、某水厂等项目。对于第二种情况，实际上是国家政策法规的改变，造成了地方政府单方违约，对PPP的发展产生了负面影响。

二、政府企业双方均存在违约

部分PPP项目在建设运营中，确实存在政府、企业违约的问题。企业违约主要体现在：项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等问题。企业违约的主要原因有：超低价中标、政府监管不到位、企业追求过高的投资回报利润而偷工减料。政府违约主要表现在：政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等。政府违约的主要原因为：价格调整机制有待完善，即早期签订的PPP（特许经营）协议一般采用“初始价格+物价指数变动”的调价方式，实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约，政府部门有时难以完全按照协议执行。政企双方都违约的原因主要是：风险分担不合理，且缺乏合理的争端解决机制。例如，过去签订的部分PPP合同中，争端解决机制一般停留在“双方协商”为主的层面，对协商不成的分歧，缺少有效解决的途径和措施，进而导致双方都违约。

三、项目关键信息不全面

一是项目投资的关键信息获取难。涉及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口流动、产业发展、税收、市场监管等关键信息分散在政府各有关部门，PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息，投资人和金融机构更难获得这些信息。二是项目信息披露不及时。政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息，往往是滞后的，这对整个项目咨询方案的设计造成了较大影响。三是地方政府信用评级信息缺乏。政企双方诚信履约是PPP项目成功的关键，目前国内企业信用评级的数据、方法、模型相对成熟，而政府信用评级的数据、方法、模型还缺乏。这导致社会资本在投资决策时，往往是“看不透”，“雾里看花、水中望月”，缺乏科学有效的投资依据。

四、专业中介未得到有效利用

PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。上海PPP推行较早，一方面那时PPP专业机构较少，另一方面那时的政府观念尚未转变，认为只依靠政府内部力量就能制定PPP方案，不愿意花钱购买专业咨询服务。部分PPP合同事先没有经过深入推敲和完善，甚至个别合同只有几页纸，给项目运营留下隐患。缺乏PPP的统筹规划、目录管理和选择标准等基础性工作，项目是否实施PPP多以一事一议为主，融资和招商需要成为决定因素。有些PPP项目的运营绩效缺乏明确标准和奖惩手段，不利于推动有关企业持续改善绩效、优胜劣汰。

五、存量设施实施PPP障碍较多

经过浦东开发开放以来20多年的建设，目前上海基础设施领域形成了大量存量资产，仅2000年至2013年投资累计形成的资产规模超过了1.5万亿元，这其中有不少设施具备PPP可行性，但实际操作中存在三重障碍：一是在观念认识方面，相关部门习惯于由政府平台推进项目建设运营，认为与融资平台合作协调起来相对容易、有利于保障项目安全稳定运营，还有的认为过去有些民营企业建设运营基础设施留下的麻烦至今还未解决，目前项目建设和运营“不差钱”，没有必要再搞存量设施PPP；二是在人员处置方面，存量项目一般冗员较多，如果全部实行人员连同资产打包直接推向市场，有些项目可能难以让社会投资者接受；三是存量项目实施PPP模式，其交易价格确定的依据缺乏。

原标题：上海PPP实践探索及启示建议

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