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上海PPP的实践启示

通过对上海20多年PPP的经验总结和问题的梳理分析，PPP成功实施离不开以下六大关键要素：

一、离不开运作有效的实施机关

实施机关既是项目需求的提出者，又是根据政府授权代表公众与企业的签约者，同时还是项目建设运营的监管者。实施机构要做到：第一，要审慎发包，发包前实施机关要充分论证，选准项目，精心制定实施方案并能尽量为社会资本预留创新空间，并在公开招标时要综合考虑成本、专业服务能力等因素遴选企业。第二，要有效监管，项目发包后，政府部门要完善监管标准，依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置。第三，要平等履约，政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系，政府内部要构建必要的履约保障联动机制，当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺。比如，有些项目是由镇政府与社会资本签约，但由于项目运营监管权限在区级政府的行业主管部门，镇政府很难按协议履约，实际上镇政府就不是一个有效的实施机关。

二、离不开专业合格的经营者

专业合格的经营者是保障特许项目持续运营的关键。对社会资本及企业的选择应体现：第一，需要专业服务供应商，即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务业绩良好、有一定资产规模等。第二，需要长期投资者，不同于一般竞争性项目投资，PPP项目投资方应主要是长期资本持有人（如银行长期贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等），追求稳定收益，风险偏好较低；当然，在项目建设期和运营安全锁定期可适当引入追求高收益的短期资本，待项目运营稳定后再通过股权转让引入长期资本。资本结构合理，对于建设运营复杂、技术含量高的项目，相关方可组成一个特殊目标载体(SPV)，合理安排设计方、设备方、建造方、运营方的资本股份，组成利益共同体，使各方在项目中的利益保持一致。

三、离不开必要的激励约束机制

企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营，主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务，通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，给予其合理的投资回报(根据运营绩效，国外PPP投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右)。同时，要建立必要的奖惩机制，实施机关定期进行运营绩效考核，对于指标综合排名靠前的企业，给予奖励，对于不达标的企业，给予惩罚直至要求其退出。在必要的激励基础上，政府应全面实行细致的成本规制，要针对每个PPP领域制定成本规制细则，并据此定期对企业开展成本监审，并推行成本信息公开。

四、离不开有效的风险分担和争议解决机制

PPP项目运营期一般都比较长，由于不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业共同承担风险，如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形，应在协议中明确约定，并提出解决争议的具体方式（听证、仲裁、诉讼等），以促进PPP项目持续健康运行。

五、离不开专业的中介服务机构

PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第一，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目，最后导致PPP没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。第二，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本。第三，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，促进PPP项目的运作程序规范。

六、离不开完善的政策法规保障

PPP的有效持续运作，有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法规政策体系，多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相关方诚信履约，规范企业有序竞争，防止恶意低价中标造成项目建成后难以持续运营，约束政府履责，保护企业合法权益。规则公开透明，政府须将PPP的有关政策法规、招标、监管、行业标准等信息依法公开，构造有利于PPP项目持续运营的法治化营商环境。特别是在对待政府、社会资本双方的违约上，相关法规法律能平等对待。比如对政府的单方违约，企业是否可以提起民事诉讼？如果是按照目前法规，只能提起行政诉讼，这样即使是政府败诉，社会资本只能以国家赔偿的方式来获得一些补偿，而我国家赔偿的标准往往不高，这实际上还是不利于保护社会资本的合法权益。

原标题：上海PPP实践探索及启示建议

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