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对完善PPP制度的建议

中国经济已经进入创新驱动发展、经济转型升级、增速放缓的新常态，需要通过PPP模式作为推进新供给改革的重要举措，提高基础设施和公用事业设施的建设运营质量，提高公共服务的供给质量。未来推进PPP的实践中，需要考虑国内幅员辽阔、区域发展不平衡的现在，对如何推进PPP不能搞一刀切。上海PPP实践与存在的问题，对国内PPP制度完善具有借鉴意义。具体而言，可从以下几个方面推动国内PPP制度进一步完善。

一、PPP制度完善的基本思路

PPP制度完善需围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，聚焦新供给改革领域，在更大范围、更高水平上推进政府和社会资本合作。要切实改变目前PPP工作重融资和招商轻事中事后监管和服务、重项目建设轻运营服务质量、重行政管理轻协议合同履约的做法，更加注重发挥PPP在降本增效、改善服务绩效、满足多样化需求等万面的综合作用；更加注重引入多元主体竞争、鼓励吸引社会资本参与城市基础设施建设运营，更加注重法治化营商环境建设，在政府与企业之间建立平等契约和长期稳定的合作伙伴关系，更加注重建立权责清晰、成本费用与价格收费及财政补贴有效联动、能促进企业持续改善绩效的激励机制；更加注重发挥专业中介的咨询服务作用，进一步提高PPP项目运作的质量，做到PPP项目的方案规范、程序规范、合同规范等。在此基础上，进一步完善PPP政策法规，进一步细化PPP实施细则和项目操作指南。

二、做好PPP发展的专题规划

目前，各地正在编制国民经济发展第十三个五年计划。为稳定社会资本的投资预期，引导各类资本规范有序参与基础设施和公用事业的投资、建设和运营，建议地方政府应结合“十三五”投资专项规划、政府购买服务规划等，将PPP作为这些规划的重要内容或专门编制PPP发展规划，对PPP管理体制、发展需求、发展趋势、项目清单等做出提前安排。项目清单的主要内容为：项目建设内容、投资规模及相关经济技术指标、社会资本者应具备的条件等。

三、加快比较成熟项目的PPP示范

针对目前PPP项目“雷声大、雨点小、落地难”的现象，建议要聚集重点领域，立足现有工作基础，选择一批示范项目，抓紧启动实施PPP项目招商，尝试新机制、引入新主体，以点带面，在总结提炼的基础上拓展PPP工作的广度和深度。选择示范项目的主要标准为：需求长期稳定、前期工作基础较好、价格调整机制相对灵活或财政补贴机制落实、市场化程度相对较高等。

四、加强对PPP项目的事中事后监管

对PPP项目的事中事后监管包括价格监管、行业监管、运营绩效考核监管、社会监督等。一是深入推进成本规制工作，对所有涉及到垄断的PPP项目行业，政府部门应加快推进成本规制工作，明确界定企业成本费用开支内容、标准、范围，理顺成本规制的工作机制和评价程序。完善成本监审制度，对于没有替代服务的PPP项目，政府应结合简政放权、加强事中事后监管，优化定调价监审制度与程序；推动PPP项目的成本信息公开，主动接受同行业和社会监督。二是加强行业监管，建议行业主管部门抓紧完善各行业服务质量标准体系，对标国际标准找差距，提出本领域改善运营绩效的具体标准，定期对PPP项目进行评估，建立科学的绩效考核机制，将绩效与收益回报紧密挂钩。如在供水行业，要完善饮用水质、产销差率等指标。三是加强综合监管和社会监督，鉴于许多PPP项目涉及多个部门，建议要加强政府部门之间共享监管信息，联动奖惩，形成监管合力。积极引入第三方力量，比如同行业经营者、消费者协会、专业人士组成的特定机构等，提高PPP项目的专业化监督水平。

五、进一步健全PPP的体制机制

由于PPP工作涉及多个政府部门，政府相关部门应明确工作职责，强化跨部门的工作机制和流程，使相关部门和单位协同配合，高效运作，无缝对接。实施机构要提出PPP项目实施方案，负责对外签约履责，并承担行业监管职能，各相关部门按职能共同参与监管。政府的综合部门要承担协调平衡职责，会同相关部门对实施方案进行论证和会审，以提高效率。建立PPP项目履约保障机制及收益共享机制。目前社会资本在承担政府指定任务或外部政策性变化时，难以通过价格收费调整、财政补贴等方式来弥补。建议建立PPP项目履约保障基金，在政府无法及时启动调价机制或财政补贴难以到位时，由该基金来弥补投资者的运营亏损。同时，要建立PPP项目高收益的政府共享机制，通过成本规制和监审、会计审计，当投资者的投资收益高于某一设定值时，高于的部分由政府和社会资本共同分享，以体现PPP的风险共担、收益共享的原则。

原标题：上海PPP实践探索及启示建议

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