从陈吉宁部长“展望十三五”报告看“十三五”时期的环境保护

4、建立落实责任和联防联控的体制机制。近一年来一个显著的变化是加大了对各级地方人民政府的环保督政力度，通过约谈制度落实地方政府的环保责任。2015年对15个市级政府主要负责同志进行了公开约谈。对163个市开展了综合督查，对31个市进行了约谈，对20个市县实施了区域限批，对176个问题进行了挂牌督办。约谈制度实际上改变了环境治理的着力点，从督企转向了督政，使地方政府受到很大压力，有的采取了对企业进行大范围停产治理的狠招。

环境问题的区域性特点促使各地采取了合作治理新模式。京津冀、长三角和珠三角等重点区域都建立了区域联防联控协作机制。例如在京津冀大气污染防控中，成立了协调领导小组，统一规划、标准和预警，在“2+4”城市(北京、天津、保定、廊坊、唐山、沧州)确定在两年之内主城区不烧散煤。在特殊的时点如阅兵等，比京津冀更大范围的区域(包括晋鲁蒙等)都协作进行限产减排等统一行动。

5、注重采取源头预防和风险管控的措施。生态环境具有脆弱性和系统性特点，有些生态环境退化可能难以修复而产生永久性损害，因此在环境治理中预防性措施处在优先地位。近年来加快落实环境功能区划和生态保护红线，制定了《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》、《生态保护红线管控试点方案》和《生态保护红线划定技术指南》等，全国已有6个省(市)已基本完成第一批生态红线划定工作。

环境影响评价是预防硬措施。国家层面完成西部大开发、中部地区发展战略环评。形成《规划环境影响评价条例》修订建议，研究制定《规划环境影响评价责任追究实施办法(试行)》等，启动了京津冀、长三角、珠三角区域战略环评。2015年拟开工的30个重大水利工程项目，已全部完成环评批复。国家层面批复项目环评文件159个，涉及总投资1.5万多亿元;不予审批21个，涉及总投资1170多亿元。

6、加强运用现代科技手段推进环境治理。环境治理是高度复杂的系统管理工作，随着互联网、大数据等现代科技手段的兴起，环境治理也获得了新的支持条件。例如，为何在不断加强产能压缩和严格环境执法的情况下，近年来秋冬季节仍然连续出现大范围雾霾现象?为此进行了大规模的追踪观察和模拟实验研究，发现受强厄尔尼诺现象影响，近年来冬季的气象条件要差很多，混合层高度有时下降到只有200米甚至100米，湿度却达到90%以上，平均提高了20%左右，风速却比常年同期偏低5%左右，人努力而天不帮忙，雾霾治理比较困难。通过分析也发现，过去采取的应对雾霾措施主要集中在针对大型企业方面，现在发现大量存在的燃煤散烧影响很大，一吨散煤燃烧排放的污染物强度是正常的电厂排放的5倍~10倍。环境保护部把每一次重污染天气都当做一次重要的社会实验，组织专家、组织监测，去进行全方位的采样分析。

7、积极推动社会公众参与环境保护。发布了《关于加快推动生活方式绿色化的实施意见》，及时主动公布空气、水环境质量等与民生密切相关的环境信息，发布重点排污企业和违法排污企业名单，印发《建设项目环境影响评价信息公开机制方案》。出台《环境保护公众参与办法》，在环境保护部网站设立了“部长信箱”，开通了“12369”环保微信举报平台，收到并办理举报超过1.3万件，受理群众电话及网上举报1145件，全部按期办结。新环保法的一个重大突破是把“信息公开和公众参与”作为单独一章，大幅增加了公众参与环境保护的权利。

5年来，全国环境治理的效果是显著的。全国地表水国控断面劣Ⅴ类比例由2010年的15.6%下降至2015年的8.8%，大江大河干流水质稳步改善。首批实施新环境空气质量标准的74个城市细颗粒物(PM2.5)平均浓度同比下降14.1%，酸雨面积已恢复到上世纪90年代水平。2015年全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量同比分别下降3.1%、3.6%、5.8%、10.9%，“十二五”减排目标超额完成，全国环境质量总体趋好。同时，中国也积极参与国际环保工作，对全球环境的改善做出了贡献。

实施“整体优化”的环保战略

《报告》指出，“十三五”仍然面临着“环境污染重、生态受损大、环境风险高”的严峻局面，各种制约环境质量改善的压力和挑战因素还很多，因此“十三五”仍然是环境保护负重爬坡的阶段。“十三五”环保工作的总体思路是“11355”，即紧紧抓住改善环境质量这个核心，实行最严格的环境保护制度，突出重点打好三大战役，提高环境管理五化水平，推动落实5个方面的重大任务(以改革环境治理基础制度为动力，加快构建绿色发展的内生机制;以建立健全环境预防体系为抓手，切实优化生态文明建设的空间格局;以法治和标准为牵引，积极推进供给侧结构性改革;以生态环境安全为底线，加大环境风险防控力度;以社会共治为路径，大力推进生产生活方式绿色化。)

可以看到，这个思路力图把环境保护工作的着力点深入到经济、政治、社会、文化发展和生态(国土)治理之中去，努力使这些领域向着资源节约和环境友好的方向转变，在此基础上建立起环境与发展的良性关系，从根源上解决环境问题。这是一个在中央总体布局指导下，总结国内外经验后形成的环境保护长期战略思路，我们可称之为“整体优化”的环保战略。

“整体优化”的环保战略就是强调从系统论的角度观察和理解环境问题产生的根源，通过对发展方式的优化寻求对环境问题的彻底解决方案，而不是在发展进程之外简单地附加一个“环保”体系去解决环境问题。我国过去处于经济高速增长阶段，环境保护难以对经济发展进行整体优化。现在我们进入经济新常态，具备了对发展方式进行全面绿色化改造的条件。

“整体优化”环保战略的主线是绿色发展。《报告》指出，“绿色发展是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的重大变革，是具体的、生动的、广泛的，而不是抽象的、枯燥的、单一的。它将引导企业家主动采取绿色生产方式，鼓励公众自觉践行绿色生活方式，推动形成人人节约资源、保护环境的社会风尚。”就是说，绿色发展作为一种发展理念，是把环境需要与发展需求统一在一起的，既不能牺牲环境保发展，也不能牺牲发展搞环保，出路是改革一切不符合绿色化要求的发展方式。

“整体优化”环保战略追求多重环保目标。以改善环境质量为核心，不是以改善环境质量为唯一。环境保护的目的是建设环境友好型社会，因此在环境质量目标之外还要有制度目标和人文目标。制度目标是指完善与环境保护有关的一切人与人之间关系的制度安排，包括正式制度(法律、法规、政策、规则、标准等)和非正式制度(道德、意识、习俗、宗教、惯例等)。人文目标是指个体和公众的环境保护意识、素质和能力的提高和发展。靠大量花钱是可以改善环境的，但如果没有制度的进步和人的发展，那么这种环境改善不容易持久。

“整体优化”环保战略要求“五位一体”，即把环境保护的要求贯穿到经济、政治、文化、社会发展过程之中，构建政府、企业、社会共治的环境治理体系。

一是发挥我国特有的政治优势，增强党和国家对环境保护的政治领导力。

采取绿色导向的干部任用制度，优先提拔重用在绿色发展和环境保护方面政绩突出的干部，同时严格追究造成生态环境损害的领导干部。强化中央对各级政府和各个部门的环境保护问责制。增加环境主管部门参与经济发展决策的渠道和话语权。强化各级人民代表大会和政治协商会议对环保工作的立法、监督和问责职能。

二是实行环境优先方针，以保护环境优化经济发展。

实行从紧和严厉的环境保护政策，优先进行环保立法和编制发展规划，并以此作为制定国家和地方发展规划的基础。加快淘汰重污染的落后产能，优先发展绿色产业、环保产业、清洁生产和循环经济。

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