孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议-第2页-北极星大气网

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后果之三是，长期的分散管理造成事实上的割据状态，给当下的改革造成很大困难。我国综合性排污许可制度迟迟不能出台的主要原因，虽然客观存在着技术上、理论上、认识上的障碍等，但在当前，体制性障碍已成为主要障碍。目前与排污许可制度相关的，有环评制度、排污申报登记制度、“三同时”制度、总量控制制度、环境监察制度等，涉及众多管理部门。而如果建立综合性的排污许可制度，就需要以一个部门为主，或明确由某个部门负责。但现今环保系统的内设机构越来越多，在环保系统内部，究竟由哪个机构负责运行综合性的排污许可制度，变成一个棘手的体制问题。从法律角度看，环评与排污许可的衔接，已成为重大的法律问题。因此，如何克服体制障碍，建立既符合法律、又切实有效的综合性排污许可制度，已成为当前我国环保体制改革和法制建设必须迈过去的一道坎。

2 国外实施环境许可制度的基本做法

笔者在承担中国环境与发展国际合作委员会(简称“国合会”)“法治与生态文明建设”课题研究时，了解到有关国家在环境许可制度建设方面的一些经验。[2]这些经验对于我国有很大的参考借鉴价值。

2. 1 环境影响评价与许可

在世界各国，大型基础设施和工业项目都需进行环境影响评价(EIA)，相关建设项目只有通过相关部门的环评才可以启动项目建设。一般而言，环评目的是确定和说明某一项目的开发可能对人类、动物、植物、土地、水、大气、气候、景观和人文环境造成的直接与间接影响。

环评流程与许可流程存在紧密联系。许可证申请必须附上环境影响报告(EIS)，该报告需全面陈述环评流程中出现的各种信息。在签发许可证和设定许可证条件前，许可部门必须对此加以考量。

环境影响报告中必须强调的事项包括：

(1)对项目实施的可行替代方案的分析，其中考虑了项目目的，包括不实施项目的各种后果;

(2)可能受到重大影响的环境领域的各个方面的详细说明;

(3)为减轻项目对环境造成的不利影响所采取的各种措施的全面说明;

(4)按建议方式实施项目建设的论证分析，其中包括自然、经济和社会等因素，以及各项生态可持续发展原则;

(5)其他需要满足与环境影响报告相关的环境要求。

在环评过程中，需要进行全面的公众咨询。例如，必须向公众发布全面的环境影响报告，征求公众意见，在考虑是否签发许可证时必须考虑公众意见。因此，因采纳公众意见而修改项目并不是不寻常的事情。

如果环境影响报告不完整，许可部门必须拒绝受理许可证申请另外，可以环境影响报告编制不完整为理由，就许可决定向法院提起诉讼。申请人可聘请私人顾问编写环境影响报告。为防止公众担心这类私人顾问不具有独立性，就此采取了一系列防护措施：首先，要求许可部门人员必须具备评估环境影响报告的能力;其次，环境影响报告要进行全面的公众咨询;最后，法院可对环境影响报告是否符合法律要求实行司法监督。

2. 2 综合环境许可证

综合环境许可的目的是以透明和可预见的方式，为固定排放源(工厂及其他大型场地排放源)确立具有法律约束力的各项环境要求，从而保护人类健康与环境安全。私人利益和公共利益之间的冲突需要采取法定方式加以解决，综合环境许可作为一种解决上述冲突的方法，在瑞典和澳大利亚已得到长期应用，欧盟也在近几年开始采取这种方法。州或市各个部门需要通过许可过程确立各项环境要求。在许可过程中，这些要求通常形成各种条件，用废气、废水的最大允许污染排放量及其他方面(如废弃物和噪音)的限制(排放限值，即 ELV)表示。

原标题：【思想之光】孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议

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