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二是实施综合性排污许可,而非单项许可。排污企业根据自身的排污情况,应当申请包括水、气体、固体等排放物的综合性排污许可证,其他法律规定的特别许可除外。综合排污许可的优势,首先在于与环境影响评价的衔接,因为环境影响评价就是综合性的;其次是管理部门之间的协调一致性,明确由一个部门统一管理,可以避免紊乱无序的局面;最后与单独审批管理大气、水、噪声和废弃物排放许可证相比,综合管理有利于实现管理的全方位性,并大大降低企业的运营成本。
三是明确各级政府环保部门在排污许可和实施监管中的职责,建立科学的排污许可管理体系。首先要设计好国家和地方环境保护行政主管部门之间的关系,中央管什么,地方管什么,要有科学的顶层设计;在地方层次,要设计好省级环保部门与地市级、区县级环保部门之间的层级管理关系。其次要设计好排污许可的审批和批准后如何实施监管的关系,确保每一个环节都要规范管理,任何违反规范的行为都要受到制裁。强化环保部门事中和事后监管责任,督促企业严格遵守排污许可制度。
四是整合排污许可制度同环境标准、环境监测、环评、“三同时”、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等制度的关系,将这些制度纳入法定范围,尤其要科学地设计好环评制度与排污许可制度之间的关系。
五是建立排污许可申请、审批程序和定期报告、现场检查的相关监督管理规定。在统一的《排污许可法》和配套的实施细则中,要有完善的程序性规定,从污染物的申报、排污的申请、监管部门的核定、排污许可证的公示、公众意见的听取、许可证的颁发、运行中的监管、现场检查等,都应有明确规定。
六是整合现行相关法律责任规定,建立完整的法律责任体系。目前的排污行政许可,对于违反法律规定的行为如何处理,还处于不够明晰甚至紊乱的状态。因此,制定统一的《排污许可法》,有必要整合现行涉及法律责任的各项规定,建立完整、明晰、符合法理、便于操作的法律责任体系。
七是在立法步骤方面,要组织力量起草统一的《排污许可法》。如果当前难以统一思想,难以制定统一的《排污许可法》,可以考虑先制定统一的《排污许可条例》;如果当前制定统一的《排污许可条例》的条件也不够成熟,建议先抓紧制定统一的《排污许可管理办法》,由环保部门组织实施,取得经验和共识后,再争取国务院法制办支持,列入国务院立法规划,然后在条件成熟后,出台一部完整的《排污许可法》或《排污许可条例》。
八是强化排污许可制度实施的社会监督。为切实保障统一的综合性排污许可制度的有效实施,在加强环境保护部门行政监管的同时,还要切实落实企业诚信和守法主体责任,推动企业从被动治理转变为主动防范。企业管理的全面合规化,是排污许可制度得到落实的根本保障。[5]同时,大力推进各项环境信息公开,畅通环境信息知情渠道,充分发挥社会组织和公众在监督排污许可制度实施中的作用。
以上第四项,即整合排污许可制度和有关制度之间的关系,尤其是整合环评制度与排污许可制度的关系,是当前制定统一的综合排污许可制度的重点和难点。环评制度与排污许可制度之间的关系,从总体上讲,即是“事前审批和事中事后监督”的关系。一是根据环境管理的特点,为预防企业建成后大量排污,必须有可靠的事前审批,一定要依据《环境影响评价法》等有关法律,坚持“先评价、后建设”的原则,重要的企业和项目未经环评一律不得开工建设。二是鉴于当前环评导则过于繁琐的现状,建议根据简政放权、方便企业的原则,应先起草发布新的环评导则总纲,将应由其他制度调整或通过市场能够调节的内容予以剥离,实现环评“减负瘦身”。与此同时,保障环评制度与排污许可制度的衔接,将环评“减负瘦身”减下来的一些规范纳入排污许可制度中。三是排污许可制度是根据《环境保护法》等有关法律,对企业排污行为进行“事中事后监管”的一项重要法律制度。由于现行《环境保护法》对此规定比较笼统,还需要单独制定统一的《行政许可法》进一步具体化。四是在环保系统内部,要科学设计“事前审批、事中监管、事后监管”之间的关系,将事前审批、事中以及事后监管分别归类。在这三大制度、三个环节的关系上,要明确清晰、界定合理,不能出现制度之间“你中有我、我中有你”的问题,以便于执行管理。在上述原则下,建议尽早明确综合性排污许可制度实施的主管部门,从起草《排污许可法(草案)》做起,切实将制度建设、制度运行和各项管理工作有序开展起来。
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