孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议-第3页-北极星大气网

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综合环境许可的主要优势在于对项目进行环境影响的综合评价，与各个影响单独评价(如单独签发大气、水、噪音和废弃物排放许可证)相比，这种方法的环境效果更好。此外，综合环境许可也受到企业和社区欢迎，因为这种方法犹如“一站式商店”，可形成一整套清晰明确、前后一致的操作规则。最佳可行技术(BAT)是一项重要标准，其基本理念是在技术可能、环境适当和经济可行的范围内尽可能地限制污染。

欧盟已为各行业部门编制了具体的最佳可行技术识别文件(最佳可行技术参考文件，即BREF)。在这些文件中，在考虑当地状况的范围内，最佳可行技术使用排放限值加以说明。尽管如此，对最佳可行技术的适用仍需结合具体情况，而非一成不变。许可部门的知情判断是许可过程有机的组成部分，需要注意的是，决策和最佳可行技术参考文件之间的偏差需要得到适当调整。《瑞典环境法典》规定了一般性考量规则，在签发许可证和设定许可条件前，许可部门需要考量这些规则的满足情况。对于某些类型的企业，还必须满足预定排放限值的要求。

2. 3 许可证的审查和实施

许可证的审查是十分关键的把关环节。在澳大利亚新南威尔士，法律规定环保局至少每5年审查1次许可证(称为环保执照)。另外，为保护环境，必要时可在任何其他时间严格许可证的实施要求。

由环保局决定关闭工厂的情况较为少见。但是，如果旧工厂不能达到新工厂的环境绩效要求，环保局就应与旧工厂的环保执照持有者就如何降低项目的污染展开协商，从而要求环保执照持有者在约定时间内，千方百计满足环境绩效的新要求。

为满足环境绩效要求，法律鼓励引进新技术或者采用改进型生产工艺。与此同时，环境保护执照将按照要求附上为降低污染所需要采取的各项措施。如不遵循这些要求，将构成刑事犯罪。

3 制定综合性排污许可制度的方案建议

3.1 指导思想和原则

必须坚持以提高环境质量为核心，建立覆盖所有固定污染源的综合性污染物排放许可制，这是当下我国制定排污许可制度最重要的指导思想。[3]统一的综合性排污许可证，是企业守法的有效依据、政府执法的有力工具、社会监督的公开平台，完全符合我国实际情况。为此，亟须整合衔接现行各项相关环境管理制度，实行排污许可“一证式”管理，将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，形成系统完整、权责清晰、运行合理、监管有效的污染源管控新格局，切实推进我国环境治理能力和治理体系的现代化，有效实现环境质量的改善。

具体来讲，一要明确《排污许可法》是一部综合法，是涉及环评制度、排污申报登记制度、“三同时”制度、总量控制制度、环境监察等制度的综合法律;二要明确由一个主管部门主管排污许可证管理工作，改变目前多头管理、力量分散、形不成合力的局面;三要以切实减少污染物排放作为环境管理体制改革成败的主要标准。建议通过排污许可约束企业的排污行为，实行多污染物协同控制，先切实解决好固定源的稳定达标问题，然后不断提高标准和管理范围。

3.2 改革目标

鉴于实行排污许可制度并不过多涉及环保系统之外的部门，而主要是环保系统内部的职能和业务，改革难度相对较小，故建议由环境保护部领导组织协调内部有关机构，通过改革内部管理体制加以解决。在指导方针上，为实现制度融合、协调统一的目标，要以排污许可制度为核心，整合环评、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台，实现排污企业在设计、建设、生产、关闭等全生命周期各个阶段的全过程管理。在具体操作上，要切实做到“一企一证”、综合管理。统筹考虑水污染物、大气污染物、固体废弃物等要素，简化行政审批程序和审批流程，实现“一个窗口”对外和“一站式”服务，[4]提高政府环境管理效能。

3.3 具体方案建议

建议加快制定统一的《排污许可法》。其主要内容应包含以下方面：

一是按照通行的行政许可法律规定，强化排污许可的法律地位，明确没有许可不得排污。随着人类改造和影响自然能力的与日俱增，人类与自然的矛盾越来越突出，为了实现可持续发展，保持人类与自然的和谐关系，控制和减少人类对自然和环境的破坏，有关影响生态环境的活动，一定要经过批准后方可进行。在这一问题上，我国的行政许可法和有关环保法律规定的精神是完全一致的。

原标题：【思想之光】孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议

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