孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议-北极星大气网

投稿

我要投稿

我国自1979年制定《环境保护法》以来，环境法制建设步入“快车道”。在我国社会主义法律体系中，环境法律是最早建成的比较完备的子法律体系之一，已包含30余部环境与资源保护方面的法律，还有配套的各项行政法规、规章以及地方性法规。但令人遗憾的是，这么多的环境法律法规却没有抵挡住来势凶猛的环境污染和生态破坏。迄今为止，全国至少有半数企业是在没有排污许可证“许可”的状态下边生产边排污的。因此，如何建立和完善切实管用的排污许可制度，是当前我国环境保护工作亟待解决的一个重大问题。

1 我国排污许可制度立法回顾与问题分析

所谓排污许可制度，是指国家规定的行政主管部门根据排污企业的申请，经过依法审查，允许其按照排污许可证所载明的排污种类、浓度、数量、排放时间、排放路线等要求排放污染物，对排污企业的排污行为进行有效约束的管理制度。

1.1 排污许可制度顶层设计不尽合理

我国很早就提出排污许可制度，但分头推进的顶层设计不够合理。原国家环保局于1988年3月颁发了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对如何颁发水污染物排放许可证做出规定。此后的1989年7月，经国务院批准，原国家环保局发布了《水污染防治法实施细则》，对如何颁发排污许可证也做出规定。2003年3月，国务院发布新的《水污染防治法实施细则》，对于如何审核颁发排污许可证做出新的规定。由于种种原因，环保部门执行起来不那么理直气壮，尤其到了地方层面，执行阻力很大。20世纪90年代前后，部分人员对立法约束企业排污很不以为然，认为“允许企业生产就应允许企业排污”、“环保部门不能影响企业的发展”。1996年4月，全国人大环境与资源保护委员会提请审议的《水污染防治法修正案(草案)》明确规定“国家建立水污染物排放许可制度”，后经协调，最后达成国家建立“重点水污染物排放核定制度”的意见。虽然“核定”也有着“许可”的含义，但依然没有同意“许可”的表述。1996年5月，第八届全国人大常委会第十九次会议正式通过《水污染防治法修正案》。虽然该法没有明确注明“建立水污染物排放许可制度”，但全国人大在法律层级实质上认可了污染物排放的许可制度，是历史性的突破。2008年2月，第十届全国人大常委会第三十二次会议审议通过了新的《水污染防治法》修订案，该修订案第二十条明确规定“国家实行排污许可制度”。

大气污染物排放许可制度跟在水污染物排放许可制度后面，走了大致相似的道路。2000年之前进行的大气污染物排放许可制度的推进，都没有明确的法律依据。直到2000年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议修订通过《大气污染防治法》，正式确立大气污染物排放许可制度。《大气污染防治法》第十五条规定：大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。

以上《水污染防治法》与《大气污染防治法》分别对水和大气的排污许可做出规定，但在管理主体等规定方面明显不一致，实施中在许可条件、许可程序、责任承担上也是各行其是。[1]环评制度、总量控制制度等环境管理制度分别被强化后，进一步加剧了矛盾交叉的局面。直到2014年修订《环境保护法》时，才第一次在环境保护基础法的层面，正式规定了统一的综合性排污许可制度，但距离排污许可证制度的启动已经过去了30多年。

1.2 排污许可制度分头推进后果分析

按照水、大气分头推进排污许可制度，引发了一系列问题，涉及企业、管理部门等诸多方面。

后果之一是，按照水或大气分领域单项推进排污许可，遭到企业的普遍反对。这一道理不难理解。例如，一家钢铁企业，只要开工生产，就既有大气污染物排放，又有水污染物排放。而环保部门按照条条分割的需要，人为地将大气污染物和水污染物的排放管理割裂开来，实行分头审批，分头管理，加大了企业环境管理的运行成本。

后果之二是，按照水或大气等领域分头管理排污许可，各部门各自为政，导致环境法制“碎片化”的问题越来越严重。以水管理为例，在水排污许可证之外，除了建设项目环评，又衍生发展出涉及水的建设项目防洪评价、水土保持评价、节能评价、节水评价等一系列制度，各行政部门反复进行审查审批，大大降低了效率。由于管理部门未能把重点放在综合性排污许可管理上，致使应当抓紧的排污许可工作却跟不上去。截至2014年底，在全国纳入排污收费范围的众多企业中，做到持证排污的仅有20万家。也就是说，全国有半数以上的企业在没有排污许可证制约状态下持续不断地排污。综合排污许可制度改革亟待落地的问题，已成为当前环境问题的“风口”之一。

原标题：【思想之光】孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议

投稿与新闻线索：电话：0335-3030550，邮箱：huanbaowang#bjxmail.com（请将#改成@）

订阅北极星周刊，精彩内容不再错过！

特别声明：北极星转载其他网站内容，出于传递更多信息而非盈利之目的，同时并不代表赞成其观点或证实其描述，内容仅供参考。版权归原作者所有，若有侵权，请联系我们删除。

凡来源注明北极星*网的内容为北极星原创，转载需获授权。

阅读下一篇

【全解】除尘器的各种参数含义

排污许可证查看更多>排污企业查看更多>环境污染查看更多>

姓名：
性别：
出生日期：
邮箱：
所在地区：
行业类别：
工作经验：
学历：
公司名称：
任职岗位：

孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议

【全解】除尘器的各种参数含义

登录注册

绑定账号

想要获取更精准资讯推荐？建议您完善以下信息~

订阅成功

想要获取更精准资讯推荐？建议您
完善以下信息~