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【学术研究】PPP研究报告2016(完整版)

2016-05-17 09:39来源:中国PPP研究院关键词:PPPPPP模式社会资本收藏点赞

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据不完全统计,截至目前全国PPP项目的总数共计约8000个。但在天和智库看来,如果按照规范的模式标准来衡量,其中绝大多数PPP项目都是“挂羊头卖狗肉”,真正意义上的PPP项目却不足100个。

上述统计的34个PPP项目中成功的项目有三个,分别为南京地铁2号线BT项目、汕头潮南民生医院、广州西朗污水处理厂,其成功之处各不相同,如南京地铁2号线BT项目完成后直接由政府回收。汕头潮南民生医院则是由于投资方不参与医院经营和管理而获得成功。广州西朗污水处理厂的成功经验来自于当地政府的支持、合作方美国地球工程公司的技术优势、融资渠道、耐心和北京排水集团的运营能力。

缺少资料和相关报道的是北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目。

其他29项均为失败的PPP项目。

特别说明:北京四号线地铁、国家体育馆、广西来宾B电厂、王小郢污水处理厂曾经被认为是成功项目,而实际上北京四号线和地铁国家体育馆项目至今都是连续亏损状态,让经营方叫苦连连。广西来宾B电厂至今依然是成本居高不下,只能由当地政府通过高额财政补贴方式运营,造成地方债务。而王小郢污水处理厂则由当地政府溢价回收,当时曾引起了业内和媒体的广泛质疑,最终却也只是不了了之,没有有效的解决措施。

需要强调的是,法国威立雅水务公司在兰州和天津的两个水务PPP项目中利用政府监管的漏洞偷工减料,最终导致兰州长时间居民饮用水污染和天津的严重环境污染,这是PPP合作项目中十分令人惋惜的失败先例。

从失败的原因统计来看,一半PPP项目的失败原因都是与政府不守信用有关,市场收益不足、市民反对、市场需求变化、项目唯一性、政府决策失误也均是所占比例比较高的失败原因,因此在PPP合作项目中特别需要注意以上几类问题。

2.2 法律、政策环境障碍

PPP项目采用多方合作方式,就需要合同的全程全方位管理。合同的效力取决于所在的法律环境。目前我国虽然有相对成熟的合同法体系,但是专门针对PPP项目的法律还是欠缺。PPP项目的合作一方为政府,而政府出于经济活动中的管理者角色,而企业出于被管理者角色。双方角色的差异就要求有专门的适合PPP项目的法律体系来保障PPP项目的实施。各政府部门陆续有相关的条款出台来规范PPP项目双方行为,但是相关的法律条款仍然存在以下几个问题:

1.立法层次低,法律权威性不足。相关法律文件多为《意见》《通知》形式,法律权威低于法律,不利于后续争议的公正、规范处理;

2.无完整的法律体系。无系统的管理制度,法律法规分散、片面,各自为政,从而容易导致管理、责任的争议、推诿;

3.规定过于笼统,原则性过强,实际操作指导性却不强,项目的规划、立项、主官部门审批程序、职权范围、风险管理和承担、特许权协议和合同管理、项目执行的监督和审计等问题没有细致规定。

4.由于PPP项目主体的特殊性,没有对项目主体的地位进行一定的规定限制。PPP一方为政府,处于主动地位,往往容易滥用自己行政权力阻碍项目按合约的规定实施,致使私人利益受损。

5.法律、政策的一致连贯性差。政策条款很多时候都是政府单方面发行实施,私人部门没有干预的途径。政府领导换届、经济形势变化导致政策改变等事时常发生。有时候政策的变更对PPP项目的一方会产生很严重的经济影响,导致双方合作不稳。

法律环境是PPP项目存在的土壤,没有完善的法律环境,PPP项目很可能半路夭折。以杭州湾跨海大桥为例,PPP项目中,政府为了吸引私营部门投资,往往会向私营部门承诺在一定时限内保证该项目的垄断经营,即项目唯一性。而杭州湾跨海大桥开工未满两年,相隔仅仅50公里左右的绍兴杭州湾大桥已经开始项目准备。而绍兴杭州湾大桥显然对杭州湾跨海大桥有竞争作用,威胁到了其项目的唯一性,使得该项目承担了项目唯一性风险。而杭州湾跨海大桥随着项目唯一性风险带来的便是市场收益不足的风险,因为垄断经营被打破,杭州湾跨海大桥的客流量显然要低于预期,这就导致了其市场收益不足的结果。

政府的承诺很多时候都流于形式,受限于时间、领导换届等因素,具有很大的不一致、不连贯性。而PPP项目历时长,投资金额大,政策变化、政府不受承诺限制所造成的风险尤显著。只有通过法律、政策的限定才能有效保障私人部门的利益。

原标题:【学术研究】PPP研究报告2016(完整版)
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