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2.3 合作目标差异障碍
政府部门和私营企业参与PPP项目时,对PPP项目的利益诉求存在很大分歧,政府部门渴望利用私营企业的技术优势和资金优势以及经济管理优势实现基础设施建设的需求,反观私营企业则希望通过获得在投资地的竞争优势或者完全垄断来获取尽可能多的利润。由于双方利益诉求的差异以及自身资源的优劣势,双方在收益的分配和风险的分担等方面要求不同,导致风险分担不合理,进而造成目前国内能够正常运行PPP项目少之又少。我国工程实践中PPP项目的交易双方通常背离了“双赢”的目标,表现出分明的壁垒和强烈的对抗,政府部门想要更多地控制项目却不愿意提供足够的保障和承担更多的风险,投资人因而在进行投资决策时充满了对政府部门的防备,双方经常陷入为了解决大量分歧而展开的无休止的再谈判中,最终导致项目的高风险乃至失败。
国家体育场是我国第一个采用PPP模式的公益项目,2003年12月24日开工,2008年6月28竣工,投资方为中国中信集团联合体、北京市人民政府、北京奥组委、北京市国有资产有限责任公司;项目总投资313,900万元,北京市国有资产有限责任公司投资占58%;中国中信集团联合体占42%,其中中信集团占65%,北京城建集团占30%,美国金州占5%;中信集团所有的65%中,中信集团投资占90%,国安岳强占10%。融资由北京国资委和中信联合体直接安排,并直接承担对应比例的责任、义务。北京市政府为特许权合约后项目的拥有者,并为项目提供低价的土地和18.154亿补贴。
首先在项目设计上,政府出于国家立场对设计方案进行了挑选和指定,并没有给合作方按照市场运作程序挑选的自由,导致合作方在方案的获取方面出于谈判弱势地位;方案设计时政府考虑的更多的是奥运期间的使用情况而合作方更多的要考虑奥运后持续运营收益情况,但是最终政府对场馆设计有绝对的决定权,导致场馆的设计最终没有考虑奥运会后的运营情况,后期场馆获利能力低下,合作方收益不佳。
2.4 收益、风险分担障碍
PPP项目投资周期长,资金量大,多个不同利益主体的特点使得PPP项目存在的风险特别突出,而合作一方为处于主导地位的政府,也使得PPP项目的风险分担机制成为PPP项目成功的薄弱环节。一个成功的风险分担机制对于PPP的成功至关重要。
1. 风险识别不全面
PPP项目涉及范围广、持续时间长、参与主体多,PPP项目中各种大小风险层出不穷,由于风险识别的手段、方法有限,导致很多潜在的风险不能被识别、重视,一旦此类风险发生,并且缺乏前期相应的风险分担规定,使得此类风险最终由其中弱势一方承担,最终威胁PPP项目的顺利实施。
国资委和中信集团合作的国家体育场项目采用的PPP模式,项目期间政府需求、设计的变更要求都严重影响了项目的成本、建设期限和后期盈利,而由于协议时未考虑到这些风险,最后不得不由非政府的弱势一方承担。
2. 风险分担不合理
政府总是希望将风险最大限度的转移给私人部门,而这样直接导致招标价格偏高,且一些政策风险、法律风险等对政府来说更容易控制。
菲律宾政府能够通过主动承担项目政策风险,承诺如若发生政策性事故,国家电力局会以继续支付电费的形式分担风险,从而保障了项目的顺利实施,而我国政府恰恰相反,更倾向于将责任转移给私人部门。
3. 风险应对无力
PPP项目最常遭遇到政府政策变更、收益不足的风险,而这些风险是前期很难预测并通过合同规定来进行规避的,面对这些风险,私人部门常常无能为力,只能自己承受。
上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布,导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判,最终该项目在2004年被政府回购。
某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本,这些行业一直由国有企业把持,亏损由地方政府以公共财政补贴来解决。当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施,也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价,对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益,导致大场水厂同时承担了市民反对风险。
如若项目初期合作时候就考虑到可能的政策变更风险,并提前列出双方在出现政策变更情况时的双方应对方案,列出政府保障政策变更风险补偿条款等措施,则项目不一定会失败收场。
2.5政府信用障碍
PPP模式是私人部门与公共部门的合作,公共部门即政府一方。由于合作主体的特殊性,合作方的信用即政府信用成为关系PPP项目成败的重要因素。普通的市场主体之间可以通过合约对双方行为进行约束,违反合约可以诉诸法律。然而政府部门不是一般的市场主体,有些用来调节一般市场主体的法律条款并不适用于政府。并且政府有权出台一些行政法规来规范市场经济,无论政府怎么做,似乎都合理合法,且政府换届出现的政策、目标、方向的变更都是常事。然而对私人部门来说,双方的合作关系要求政府能够言行一致,朝令夕改的代价是很大的。
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