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山东大学法学院教授张式军认为,出现这样情况的原因是多元的,政府对公众参与环保行为的态度等因素,会影响着公众的参与度。
“新《环境保护法》对公益诉讼主体资格的限制太严,另外,民间环保组织作为公益诉讼原告需要承担高额费用。”苏州大学王健法学院副教授冯嘉介绍。
课题组提出,营造一个宽松的环境更利于公众的诉讼监督,建议拓宽环境公益诉讼对象范围,增加公益诉讼种类,放宽公益诉讼原告人资格限制,从经费上支持环保社会组织提起环境公益诉讼。
基层执法力量不足,不同部门间缺乏协作
课题组分析发现,目前新法实施面临着诸多问题。
许多地区环境保护与GDP增长之间的矛盾仍然很突出。张式军认为,淘汰产业结构落后的企业,或对它们进行转型,并不是一朝一夕可以完成的。“在去产能的过程中,很多大型钢铁企业如今成为僵尸企业,这些企业养着大批职工,不能关,也不能搬。没有地方愿意接收一个污染巨大的企业,而大量职工如果失业,也会对社会稳定产生一定影响。”张式军说,环保优先与经济增长的矛盾是一个长期痛苦的存在。
评估报告显示,环境执法机构的执法力量严重不足,环保执法力量及相应的执法技术、手段和经费呈现“倒金字塔”形,基层环保部门难以承担繁重的执法任务。
张式军介绍,国家和省级环保部门特别是国家环保部门执法能力强,相应的配套技术和经费充足,但随着环保部门级别下降,力量逐渐减弱,有些地方的环保部门甚至只有一个工作人员。很多污染企业、尤其是小型污染企业分散在农村,而基层的环保执法力量薄弱,造成新法实施效果大打折扣。
对于政府部门如何协调执法问题,评估报告显示,目前条块分割的环境管理体制,仍使得政府不同部门之间在环境保护监督管理方面缺乏协调配合,限制了一些环境管理制度和措施的实施。
制定配套法律,实施环境执法机构垂直管理
评估报告对改善和提高新《环境保护法》实施效果提出了建议。
课题组认为,要抓紧制定和出台新《环境保护法》的实施配套法律法规。吕忠梅强调,新法本身是一个综合性、原则性很强的法律,需要相当多配套的法律共同推动环境保护工作。评估报告建议制(修)订《水污染防治法》《海洋环境保护法》《土壤污染防治法》,出台《排污许可证条例》《环境监测条例》,保障环保的方方面面都得到法律的覆盖。
课题组提出,要加强环境执法机构能力建设,健全不同部门执法合作机制。建议尽快实施省以下环境执法机构垂直管理,以明确环境执法机构的行政执法地位;建议适度增加执法人员编制,改善执法装备条件,保障执法经费;加强各有关执法部门协调配合,实现统一监管、分工负责。
在环保督政问责方面,课题组认为,要让地方党委、政府真正落实环境保护责任。制定规定,健全完善督政问责的对象、范围、条件、程序、责任承担方式等。同时加大环境信息公开的力度,进一步发挥社会和公众的监督作用。
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