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关于风险管控的资金来源方面,在此次“土十条”中涉及到责任机制里面的一个原则“谁污染,谁付费”,对谁来主导、监管主体是谁,谁来参与等责任主体划分详细。蓝虹解释,“如果污染责任主体明晰,政府只起监督监管的职能。如果污染责任主体不明晰。地方政府和相关职能部门,通过风险排序,决定治理投入的先后顺序”。
因此,按照“土十条”的主要指标,到2020年安全利用率要提高到90%和95%。
此外,据业内专家透露,结合“土十条”的实施,目前人大、环保部等部门正在抓紧起草土壤污染防治法。
对立法工作的重视,也是“土十条”中重要一环。也从一个侧面反映出我国在重土地污染方面的立法薄弱的状况。一旦发生土地污染事件,一些企业或者当地政府不能有效承担应有的责任。
目前,我国尚无针对土壤污染防治的专门立法。河南大学经济法教研室的王京歌曾撰文指出,在法律层面,尽管我国目前关于土壤污染防治的法律法规很多,但都散见于相关法律的附带性立法之中,如环境保护法、土地管理法、固体废物污染环境防治法以及水土保持法和新修订的行政法规如土地复垦条例等。上述法律法规,要么是将土地污染问题作为污染的种类稍加提及,要么是作一些笼统的原则性的规定,如口号性地提出要“防止土地污染”、要加大力度“改良土地”、努力“保护和提高地力”等,这些附带性的立法缺乏土壤污染防治法的系统性和专门性,因此在土壤污染防治方面发挥的作用也极其有限。
另外,土壤污染防治的立法的层级较低。除了环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等法律层面上的附带性立法条款外,涉及土壤污染防治方面的行政法规也为数不多,仅有如《基本农田保护条例》《水污染防治实施细则》《农药管理条例》《危险化学品安全管理条例》等,大量的土壤污染防治立法集中在地方法规、部门规章和地方行政规章中,立法位阶过低。
此次“土十条”的颁布,专章明确提出“推进土壤污染防治立法,建立健全法规标准体系”。并列出立法时间表,明确到2020年,土壤污染防治法律法规体系基本建立。
在顺序上,“大气十条”的法治要求为第七条,“水十条”的法治要求为第六条,“土十条”大大提前到第二条,其重要性不言而喻。
从“聚集效应”探索土壤治理之路
“在探讨土地污染修复之外,我们还要问为什么会造成土地污染?”上海金融与法律研究院研究员聂日明对记者说,有生产往往就会有污染,因此土壤污染说到底还是人的问题。
在一些较为贫困的地区,相较环境保护,解决温饱问题才是最重要的。“对于这些地区来说,可能污染本身也是效率的体现。只有当这个地区的人解决了吃饭问题,才会关乎生活质量。”在工业化的过程中,随着经济发展(人均GDP提高),土壤污染水平呈现明显的倒U形库兹涅茨曲线。“土壤污染达到一定峰值的时候会回落。”聂日明表示。
一般来说,土壤污染状况的改善和经济与人口聚集是分不开的。土壤污染修复需要考虑经济效益,因为土地修复需要的投入是巨大的,而资金有限,要投入到更能产生效益或者关涉到更多人利益的地区,土壤污染的治理才是有效率的。
假如治理好一个区域需投入100万元,这个地区有100万人口,污染治理的成本分摊到每个人身上只需要1元钱;如果这个地方只有一个人的话,人均治理成本高达100万元,这种治理就是不效率的。因此土壤污染治理应该允许工业企业、非农劳动力向经济发达地区集聚,以便于集中综合治理。但目前现状是,严控大城市的发展战略,使得很多城市的工业和人口不够集聚,这些企业造成的污染就很难集中解决,治理的成本很高,反而恶化了中国整体的土壤污染形势。
农业方面,在人均耕地有限的情况下,为了提高产量,增加收入,农户大量使用化肥和农药。但即便如此,亩产增速还是很有限。精耕细作的模式过度透支农地肥力,导致土地有机质下降、耕地碱化趋势明显。
对此,政府应当在户籍、新增就业岗位等方面为农业劳动力向城市非农劳动力转移创造便利条件,进一步推进城市化水平,吸纳农村富余的劳动力。农业劳动力进一步减少,人均耕作的耕地数量提高,鼓励土地使用权流转,通过集约化经营,加强管理、合理施肥与轮作,提高生产效率,顺势提高粮食生产质量标准,也不会危及农民的吃饭问题。
链接:
库兹涅茨曲线
即环境污染与经济发展之间存在一种倒U型曲线关系。在一个地区,随着经济不断发展,工业化和城市化会带来环境污染问题,并随之加剧,达到一个峰值之后,经济活动开始从高耗能、高污染行业转型向低污染高产出行业,以降低对自然环境的破坏。从而环境和经济发展呈现出倒U行曲线。这种情况在很多发达国家的发展进程中都曾经历过。
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