洪亚雄：以环境总体规划参与“多规合一”

■环境总体规划是参与“多规合一”的理想平台。

中国环境报：近几年来，城市环境总体规划试点做了大量探索，各地都有哪些好的做法和经验?

洪亚雄：近年来，环境规划院在大量城市环境规划、区域环境规划的基础上，逐步探索建立城市环境总体规划的技术体系，在宜昌、广州、福州等十几个城市开展了环境总体规划的编制实践工作，体会到这项工作的创新性和挑战性都很大，对提高城市环境管理水平的成效也很显著。

一是贯彻了生态优先的理念，提升了环境规划的地位。在宜昌，我们提出坚持“四区一库”(三峡水源区、水源涵养区、长江水环境调节区、资源性城市生态文明示范区以及生物资源库)的生态定位，作为宜昌建设湖北省副中心、现代化特大城市、“万亿工业走廊”的生态战略定位。

二是系统构建城市可持续发展的底线。宜昌、福州、广州、威海、贵阳、青岛等城市环境总体规划，比较系统地确立了大气、水环境承载上线和土地、水资源利用上线，统筹划定生态保护红线，确立中长期的环境质量底线，作为城市可持续发展的约束性底线。

三是建立了系统化、精细化的生态环境空间管控体系。宜昌、威海等城市探索建立基于大气公里网格模拟模型和10平方公里尺度的水环境控制单元体系，实施大气和水环境的分级网格化管理;探索建立基于生态重要、敏感、脆弱区以及法定保护区、重要生态系统的生态保护红线一张图、一个清单管理，落实到1∶5万或者1∶1万的地理信息平台。广州在1∶2000的“三规合一”平台上，落实生态保护红线和环境分级管控体系，并将95个工业聚集园区落实到大气、水、生态环境管控空间平台上，实施精准的差异化准入、淘汰、治理政策。

四是建立了基于环境空间管控的环境总规实施系统。宜昌等城市开发了网络版和手机版的规划实施管理信息系统，将生态保护红线、环境空间管控的内容面向各部门、各区县和社会公布。在项目选址、规划会商、环评批复、企业监督等环节，实施精细化管理。

五是通过地方立法，确保环境总体规划的法律效力。宜昌、厦门、福州等城市将规划提交市人大，由人大常委会进行审议，通过审议后由政府印发实施，由人大监督执行，破解环境规划法律效力较低的难题。

六是以环境总体规划为基础，系统参与“多规合一”。环境总体规划比较系统地解决了环境功能定位、环境承载力约束、生态保护红线、环境空间管控、环境质量底线、重点区域发展的环境管制要求等基础性问题，是参与“多规合一”的理想平台。

为什么在“多规合一”背景下，需要编制环境总体规划?

■以往任务型、指标型和末端治理的环境规划无法适应“多规合一”的需求。

中国环境报：刚才您提到，环境总体规划是参与“多规合一”理想规划。现在全国不少地方都在积极推进“多规合一”，环境总体规划该如何参与“多规合一”?为什么在“多规合一”背景下，我们还需要编制环境总体规划?

洪亚雄：我理解“多规合一”的出台，有3层含义：一是解决规划冲突的问题。尤其是不同规划，在空间功能属性上不一致，导致规划难以实施，企业和项目建设无所适从。二是解决简政放权的问题。规划是公共管理政策，规划不公开、不融合，会导致规划部门化，变成部门管理的一项权力。三是解决弥补薄弱环节问题。以往环境规划、经济布局规划，缺乏比较严格的空间管控，对于发展和保护的空间布局、发展对环境资源承载力的利用缺乏严格约束，导致开发的随意性与生态空间的任意占用。

各地在环境参与“多规合一”进程中，存在一系列突出问题：形式上融合，在生态文明理念上原则上融合，但在空间管制和承载约束上脱节;选择性融合，对于眼前发展有利的融合，对限制眼前发展的忽略;对于环境功能定位、生态保护红线、环境资源承载、环境质量底线、环境功能区划等碎片化融合，统筹系统性不足;环境规划基础基数薄弱，在宏观上融合、精细化落地不足等。

出现这些问题的主要原因，是我们缺乏系统型、空间型的环境规划。以往任务型、指标型和末端治理的环境规划无法适应“多规合一”的需求。这就是我们在积极推进“多规合一”的同时，强烈呼吁要制定系统性的环境总体规划、将环境系统管理的要求“整装成套”参与“多规合一”的主要原因。一是从规划体系上，环境总体规划可以有效衔接整合环境保护相关规划，作为相关环境规划的基础平台。二是从规划基础上，环境总体规划可以系统衔接环境基础调查、污染源普查、排放清单、监测预警体系、监测评估考核、环境影响评价、治污减排等各项基础和制度，形成环境系统管理的基础底图。三是从规划内容上，环境总体规划以功能、空间、承载、质量为核心内容，建立严谨的内在逻辑关系，形成能跟相关规划衔接的有效接口。四是从规划实施上，环境总规确立的空间、承载、质量控制线，可以有效地参与规划会商衔接，也可以充分用于环评审批、监测评估、治污减排和精细化、网格化管理。

尽管各地在编制环境总体规划、推进“多规合一”做了大量的创新工作，但由于技术基础薄弱、法规制度不健全，我认为“十三五”期间，还需要大力推进以下工作：一是坚定信心，系统构建以环境总体规划为基础的环境规划体系;二是夯实基础，加强环境总体规划和“多规合一”的技术规程、管理制度制定;三是完善政策，建立完善环境总体规划的实施体系与实施系统;四是扩大试点，全面探索环境总规参与“多规合一”的规划模式、管理模式和技术方法。陈吉宁部长在今年的全国环保工作会议上强调，“十三五”期间环境保护要提高系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平，要积极开展省级空间规划研究和“多规合一”试点。要实现这些工作要求，环境总体规划是理想的平台和有效的推进途径。