【论文】新常态下经济增长与环境治理：基于后发国家EKC的思考

进入工业化中后期，我国环境保护和污染治理形势依然十分严峻

随着环境治理投入力度加大，主要污染物排放得到了一定程度的控制，但总体来看，我国正处于工业化中后期和城镇化加快发展的重要阶段，能源消费总量持续攀升，经济发展与有限环境容量之间的矛盾凸显，加之长期生态环境欠账较多，环境质量“局部改善、总体恶化”的局面并未从根本上扭转。进入经济发展新常态，资源消耗和环境容量也同样面临调整期，消费升级导致污染源趋于多样化，环境容量进一步被挤压，区域性、复合型、累积性环境污染问题集中爆发。2014年，全国按照《环境空气质量标准》监测的161个城市中，空气质量达标的城市仅占9.9%，未达标城市的比例高达90.1%。目前，生态环境已成为影响经济可持续发展、居民健康、公共安全、社会稳定，甚至中国国际形象的重要因素之一，而现行生态环境管理能力建设相对滞后，治理手段和机制不健全，与全面建成小康社会进程中民众对环境质量改善的期待尚有较大差距。

根据环境库兹涅茨曲线所验证的经济增长与环境质量之间关系，从现有人均GDP水平及其增长趋势来看，我国正处于迈向环境库兹涅茨曲线拐点的关键时期。按照党的十八大部署，到2020年，我国工业化基本实现。需要强调的是，即使工业化基本实现，也并不等于中国工业化进程的终结。由于各地区工业化水平参差不齐，要使十几亿中国人民充分享受到工业化的物质成果，很有可能延迟我国环境库兹涅茨曲线拐点到来的时间，导致在较高的人均GDP水平完成经济与环境脱钩。实际上，不同机构的测算结果显示(环科院，世界银行，中国社会科学院工业经济研究所)，我国主要工业污染物及碳排放总量将在2020～2030年间陆续达峰。由此显见，未来10～15年，我国主要污染物排放仍将处于高位，经济增长与环境质量之间的矛盾难以规避，在一些领域和部分地区，这一矛盾甚至有可能更加尖锐。因此，环境保护和污染治理不可能毕其功于一役，要做好长期持续投入、攻坚克难的制度和资金准备。

“三期叠加”下污染治理的成本和风险有可能被放大

从长远来看，加大环境保护和污染治理力度，有助于形成先导效应和倒逼机制，带动产业转型升级，进而促进经济发展增值提质。但应该看到，环境保护在改善经济发展质量、优化产业结构等方面的积极作用具有长期性和不确定性。污染治理效果不仅取决于制度设计、政策工具和监管方式，而且与宏观经济形势有一定关系。

考察发达国家污染治理的经验可以发现，尽管自19世纪中叶工业化国家就已经开始了环境治理及立法的实践，但人类对工业生产环境影响的认识却经历了近百年的曲折历程。20世纪50年代、60年代是资本主义的黄金时期，规模化工业生产、快速城市化、超前消费使发达国家物质财富急剧膨胀，但由此也造成了环境公害泛滥，人类生产生活陷入了史无前例的环境危机。不断爆发抗议环境破坏的运动加快了发达国家环境治理的立法进程。1960～1970年，大多数工业化国家创立了环境政策法律体系，设置了环境执法机构，推进环境自治团体的改革。应该看到，从20世纪50、60年代环境公害大规模爆发到80年代污染治理取得实质性成效，主要工业化国家花费了30余年时间，投入了大量人力物力，才建立起较为完善的生态环境保护体系。对于日趋严格的环保法规，发达国家企业和居民逐步由被动适应转向主动转型。无论是末端治理还是污染预防，收费、补贴、税收、押金、税收、市场交易等各种政策工具在发达国家也得到了日益广泛且成熟的运用。值得注意的是，西方国家集中治理污染是在已经完成工业化、实现了经济社会现代化的条件下开展的，其强化环境保护的实践与科技革命催生的世界范围内产业升级基本同步，从而确保了产业有序替代接续，较为顺利地推动了结构转型，在一定程度上缓解了污染治理对经济社会发展造成的冲击。

而从我国当前的宏观经济形势来看，经济下行固然主要是经济发展阶段和宏观形势决定的，但这并不意味着污染治理对经济增长没有影响。由于现阶段我国经济与环境尚未脱钩，“环保高压”下落后产能退出、大批污染企业甚至包括部分符合国家排放标准的企业集中关停，短期内对地方经济增长、就业、税收以及微观层面企业运营成本的影响不容忽视。在“三期叠加”的情况下，这些负面影响有可能被进一步放大，成为一些地区结构调整阵痛期的“不可承受之重”。特别是对于华北、东北等部分产业结构单一、高端要素凝聚力较差、自主转型能力不足的省区，纵然为保护环境不惜“伤筋动骨”的决心易下，而要真正实现产业升级“脱胎换骨”却异常艰巨。在缺乏产业造血功能的地区，行政化、运动式的环保执法以及停产限产、罚款整顿等简单的处罚手段，尽管总体上有利于缓解雾霾等区域大气污染，但很难起到倒逼绿色转型的正向作用，甚至引发企业债务违约增加，导致供应链的债务风险增大，重则可能伤及经济微观层面的整体活力。

三、破解污染治理与经济下行的矛盾：国际经验与地区差距

近期，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十四次会议时强调：“我国发展已经到了必须加快推进生态文明建设的阶段。生态文明建设是加快转变经济发展方式、实现绿色发展的必然要求。”应该看到，近年来从决策层到普通百姓，越来越多的人已经清醒地认识到牺牲生态环境、损害公众健康的粗放型发展方式无以为继，初步形成了“环保新常态”的舆论氛围和民意基础。因此，要重视民心所向，将这种舆论氛围作为改进环保工作的重要动力。一方面，要防止将经济下行作为放松污染治理的借口，在环境保护工作中“开倒车”，给环保监督执法“拖后腿”;另一方面，面对新常态下环境保护的新形势，污染治理和环境保护要尽快树立“新常态”意识，“主动适应和积极应对”并重，采取新思路，构建新机制，从而促进主要污染物排放总量和结构朝着有利于生态环境质量改善的大方向转变。

发达国家环境治理的路径及经验：在发展中治理，在发展中保护

从发达国家污染治理的经验来看，不损害国家综合竞争力是其污染治理的基本原则或底线。纵观其环境治理模式的演变，发达国家解决环境问题始终与产业发展的阶段性要求紧密相连，把实现产业转型升级作为环境保护的主要目的之一。即便如此，实际情况是，尽管发达国家拥有充足的资金财力，掌握先进的治理技术，运用丰富的市场化政策工具，但其污染治理对实体经济特别是传统产业的影响仍然是复杂而多样的。在成本和环保的双重压力下，大量传统产业生产能力从本土转出，对一些发达国家工业基础和就业形势的冲击长时间难以修复。因此，对于尚未走完工业化和现代化道路的中国而言，尤要反复强调现阶段发展仍是首要任务。在保持合理的“环保压力”并使之成为“新常态”的前提下，要紧紧抓住产业结构调整特别是工业内部结构调整这个“牛鼻子”，进一步夯实实体经济的发展基础，促使污染治理与产业转型升级形成良性互动，加快实现环境与经济脱钩，从而以相对较低的人均GDP水平越过倒U型环境库兹涅茨曲线的拐点。同时，根据国际经验，当环境治理投资占GDP的比重达到1%～1.5%时，可以控制环境恶化的趋势，而这一比值当达到2%～3%时，环境质量有望得到改善。目前，我国环境治理投资总额占GDP的比重约为1.6%。应该说，在投资方向和效率有保障的情况下，基本能够避免环境质量持续恶化，但与发达国家3%左右的水平相比，我国环境治理投资占GDP的比重仍然偏低。而要达到环境治理投资占GDP比重2%～3%、工业污染治理投资占固定资产投资比重5%～7%的水平，“十三五”时期环境治理需要约10万亿元的投资规模。从这一角度出发，坚持在发展中治理、在发展中保护，绝非要走“先污染后治理”的老路，而是要通过不断积累经济发展的成果，以健康、有竞争力的实体经济，支撑改善环境质量、建设生态文明的巨大资金和技术需求。