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今年3月10日,在十二届全国人大四次会议记者会上,全国人大环资委副主任委员袁驷介绍,起草中的《土壤污染防治法》将解决以下问题:建立完善土壤污染防治管理体制,明确政府各部门的职责分工;建立健全土壤污染防治调查、监测标准体系;明确经济政策、加大资金投入;重点针对农用地和建设用地,保障农产品质量安全和人居环境安全;建立全社会共同参与机制,明确各级政府和企业的责任,明确公众参与途径和内容等。
全国人大代表、北京市金杜(广州)律师事务所合伙人吴青长年关注土壤污染防治立法。她认为,土壤污染防治制度建设,首先是建立土壤污染标准制度。除现有的标准外,要在全国土壤污染普查的基础上,制订、修改、完善农业用地土壤标准、工业用地土壤标准、商业用地土壤标准及居住用地土壤标准。该标准同时是对土壤进行风险评估及治理修复的标准。
“其次,要建立清洁生产和土壤污染风险评估、污染监测、治理与修复、污染应急以及公众参与等一系列制度。”吴青表示。
除了监测、调查标准等技术性问题,立法的难点之一在于权力分配和如何协调配合。
据参与起草《土壤污染防治法》的王树义介绍,目前已有《土壤污染防治法》草稿,但土壤污染涉及到不同部门之间的职责,怎么分类布局还在起草研究当中。
曹明德也认为,《土壤污染防治法》首先应结合土壤污染现实特征确立相应的“中央和地方”及“统管部门和分管部门”之间的分权体制,结合相关法律引入立法、司法、社会监督机制,理顺行政授权机制。
此外,土壤污染防治需要巨额资金投入,这也使得立法在法律责任设置等方面存在极大难度。接近立法者介绍,目前,立法在法律责任方面,是采用“污染者负担原则”、“消费者负担原则”中的哪一种还存在争议。
《超级基金法》是美国土壤污染防治体系的一部基本法律,对受污染地块的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式规定了法律上的连带责任,并且为建立超级基金提供法律依据,从而获得资金支持。
该法明确规定,在造成污染事故的责任方无法支付治理费用的情况下,由美国环保局使用超级基金承担,而超级基金86%来源于对特定的化学制品(每吨征收0.22487美元)、石油及其制品的生产或进口(每吨征收0.79美分)征收环境税,剩余的14%由美国政府提供。
国内专家亦有观点认为,在土壤污染防治的资金管理机制问题上,新法应坚持“互补且多元化的融资原则”,而非单纯的“污染者负担”或“消费者负担”,还应就土壤修复资金的来源作出规定,包括环境税费、财政投入、社会融资等。同时,对这些资金的具体使用范围和程序也要作出规定。
《土壤污染防治法》立法过程持续至今,出现了一个方向性的争议,即其是否应更名为《土壤环境保护法》。
曹明德认为,改名可以实现立法重点的转向,由侧重污染防治转为预防与治理兼顾,由单项污染管制转为生态系统综合治理,进而使其成为土壤环境防治领域的基础性法律,并起到统筹其他分散的法律规定的作用。
专注环境法研究多年的杭州师范大学法学院讲师张挺也认为,土壤污染应以治理和修复为重心,兼顾预防。环境立法应当面对现实问题,采取制度化安排,“既要解决历史旧账,又要预防于未然”。
据袁驷在十二届全国人大四次会议记者会上介绍,全国人大环资委的土壤污染防治立法工作已开展调研15次,召开研讨会座谈会25次,完成各种发言、简报、会议纪要、论证材料70余篇。关于土壤污染防治立法的理念争议、技术机制安排,等到2017年草案出炉时将见分晓。
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