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招标文件编制
PPP项目实施方案是否合理完整、物有所值和财政承受能力论证是否科学可行,直接决定了后续选择社会资本工作的难易程度;PPP项目招标文件中涉及的政府与社会资本合作的边界条件及PPP项目合同内容,又均与项目发起、论证阶段的决策、整个项目的后续建设程序、监管模式等密切相关。该项目前期实施方案论证时间紧、任务重,招标咨询代理机构在后续编制招标文件时,与政府方就项目的核心边界条件(如合作期限、交易结构、项目公司设立、融资、监管、回报机制等)、项目合同、评分办法等进行了多次沟通,明确了如下内容:
1.政府和社会资本工作内容的划分
由于该项目每一标段下均包含多个子项目,各子项目的进展不一、前期工作实施主体各异,因此,政府方在项目进展的哪个阶段将资料移交给社会资本方,需作出明确界定。在招标文件的核心边界条件和项目合同中,也应明确规定工程实施过程中立项、勘察设计、造价咨询、监理等的委托方式及承担主体,双方认价机制的设定,政府方出资代表的监督职责、政府各监管部门的职责等,这样才能减少双方在实施中的矛盾。
经沟通,最终明确,由政府方负责从各子项目立项开始至财政评审完成工程量清单控制价止期间,所有工程建设基本程序所需的前期工作及监理招标,然后将所有资料移交给社会资本。
2.回报机制和投标报价
PPP项目回报机制的设定取决于财务模型的搭建。在搭建财务模型时,需充分考虑政府的财政承受能力和重要边界条件指标(如合作期限的界定、交易结构、资本回收方式、建设期利息、投资年化收益率、计算基数选取、资本回收节点、融资模式等)。对于多个子项目打包的基础设施类PPP项目,在选择招标报价指标设计时,容易出现招标报价指标与财务模型分析数据“脱节”的情况,导致招标流于形式、合同签署形同虚设,为项目的后续实施埋下隐患。因此,只有将财务模型分析的数据与实际招标条件进行有效结合,才能保障PPP项目顺利落地。
该项目由政府付费,具体由可用性服务费和运维绩效服务费构成。其中,可用性服务费自项目运营之日起12个月内支付一次,分年度平均等额支付。
3.评分指标
该项目对社会资本不仅作出了投资要求,还作出了后续建设施工和运营管理要求。因此,在设置评分指标时,应主要从资金实力(存款证明)、融资实力、项目公司的组织与管理、财务方案、建设运维方案、PPP项目合同响应方案、投标报价等方面考虑。
其中,关于投标报价分值权重的设置,若依据《政府采购法》体系,价格分权重占10%-30%,且综合评分时投标报价得分的计算以报价最低者作为评标基准价;若依据《招标投标法》体系,则无明确的价格分权重及计算方法。由于该项目主要执行政府采购法律体系,同时兼顾地方建设工程交易中心的监管,为确保招标过程的规范化,最终选择了《政府采购法》体系中关于投标报价的分值设置规定,但可能存在社会资本恶意低价竞争的风险,其合理性有待进一步研究探讨。
(作者单位:国信招标集团股份有限公司)
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