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日前,国务院办公厅下发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》),为进一步健全生态保护补偿机制指明了方向。《意见》中提出,要在江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊等地区“全面开展生态保护补偿,适当提高补偿标准。加大水土保持生态效益补偿资金筹集力度。”同时,《意见》还指出,要完善生态区域补偿机制,健全配套制度体系,创新政策协同机制,不断提升生态保护成效。
而在此前,环境保护部水专项“水污染控制财税和有偿使用政策示范”项目就已开始了跨省流域生态补偿研究。环境保护部环境规划院牵头的课题“跨省重点流域生态补偿与经济责任机制示范研究”就是以流域断面水质目标为基础,以跨省为切入点,研究建立跨省重点流域生态补偿与经济责任机制。时至今日,该课题已取得了令人瞩目的成果。
建立跨省流域生态补偿机制是促进流域治理的有效措施,必须突破重重障碍破解难题
我国跨行政区域的江河众多,30%的国土面积分布在跨行政区的大江大河流域,如东江、新安江、淮河、海河、辽河等,将省内跨界断面水质生态补偿扩大至跨省层面十分必要。截止到2015年底,除了国家推动的跨省新安江流域水环境补偿试点以及陕西与甘肃自发建立的跨省渭河流域环境保护协议以外,其他实践依然止步于省行政辖区内。
为何会出现这种情况?首先,跨省生态补偿机制的建立在技术定量、补偿方法等方面尚存在一定障碍,缺乏普适的兼备科学性与可操作性的核算方法体系,对产生长效惠益的政策补偿、实物补偿、智力补偿等补偿形式考虑不足。
其次,在生态补偿资金的使用方面尚未形成成熟有效的监督评估机制,对补偿与被补偿方道德和法律约束力都很弱,导致对补偿和被补偿地方政府及有关利益方的约束不够,影响了生态补偿政策在生态保护方面的高效运行。
再次,缺少跨行政区域的协商平台,目前我国在一些大江大河流域设有专门管理委员会,但由于其权责有限,无法承担跨部门、跨省域流域问题的综合协调,未能对流域真正进行统一有效的管理。
面对这些问题,课题组坚持“有入有出、有补有罚” 的思路搭建跨省流域生态补偿模拟技术平台,建立了跨省流域生态补偿绩效评价体系,并有效推动跨省流域生态补偿试点。
构建质量改善导向的跨省流域双主体生态补偿方案,通过明确共同但有区别的责任推动跨省流域生态补偿破题。
课题基于水环境质量改善为目标导向、流域生态环境保护责任共担、累进梯度合理补偿、奖惩双向激励相结合、政府与市场合理推进等原则,确立跨省界断面水质目标,强化流域水质目标考核行政和经济约束机制,分清流域上下游的责任,根据上下游出境断面的水质达标状况、水污染治理成本和发展机会收益等因素,建立跨省水质生态补偿标准核算模型,明确资金规模,促进上下游省份落实辖区水污染防治责任制。
课题明确了政府、企业和社会等作为流域生态保护成果受益者应履行的义务,清晰界定了跨省流域生态补偿的责任主体。从生态服务效益、水质水量、水资源价值、水生态环境与社会经济的响应、支付意愿等5方面初步构建了跨省流域生态补偿标准核算方法,并引入梯度累进系数,打破了原有一刀切式的计算方法,使得计算结果区域差异明显、更加具有激励性。
以汀江流域为例,课题在传统水足迹核算的基础上引入污染水足迹的概念,根据流域上下游水资源盈余/赤字情况进行流域水资源环境保护责任分担。综合当前中央财政体制和地方配套情况,以生态保护投入成本法(龙岩市作参照区)作为生态补偿基准,采用生态保护效益与水质水量耦合模型测算综合补偿系数P,提出生态补偿考核办法。
此外,课题还构建了汀江流域水质监测方案,研究建立上下游省份政府认可的监测机构,研究跨省界上下游间的水质监测断面的优化布局方案,设计透明的水质监测数据公开程序,当地政府据此建立了汀江流域生态补偿绩效综合评价指标体系。
按照目前的财政管理体制,课题研究提出省际政府之间的资金可以选择的三种方式。一是通过项目直接拨付,即针对流域水资源和污染防治制定一个由上下游政府共同参与的生态治理项目,上下游政府分别给予一定比例的资金支持。二是由上下游政府共同建设一个补偿基金池,委托第三方进行管理。三是通过上级政府统筹,即由财政部按照现有的国库制度,建立补偿专项资金的划拨账户,根据环境保护部协调各省基础上形成的生态补偿与财政激励计算公式计算财政激励金额并划入账户。当地方政府遇到跨省际流域水污染问题、影响水质的重大污染事件、解决影响流域水质的历史性污染问题等地方政府自身不能解决的问题时,由中央通过专项资金安排相关的生态治理项目进行治理。
构建基于协商的跨省水源地经济补偿方案,为国家建立跨省水源地经济补偿提供更多政策模式选择。
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