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把传统的、单一的、直白的方式,通过综合性的特点设计并重新分配风险和收益,将收益分为固定和浮动两种方式,让社会资本拿到一部分收益,以此增加他们对项目的信心,这就是综合性的理念在项目中的一个运用。
还有一种,就是提供公共产品和服务供给的综合解决方案,一次性解决一组公共产品,通过实现顶层设计,来推动社会发展,通过项目更高层次的组合与安排,全面提升地区就业、产业、社会服务事业等方面的建设,实现社会治理能力的快速提升。我们认为由于预算限制、综合服务、社会发展或将成为政府推动综合性PPP模式的动力。
社会资本该怎么去应对PPP领域综合性的趋势?
首先在预算限制条件下,PPP项目数量可能会受到相应的限制,对应的社会资本之间的竞争会加剧。这种情况下,社会资本如果想在这里抢占先机的话,首先要具有更高的项目识别和项目整合能力。要能更精确地识别综合性趋势下可能存在的项目机会,更灵活地运用各种手段组合、设计项目,准确评估项目机会。举个例子,以前单体项目的财务模型很简单,收入、支出、成本、折旧等很容易计算。在这种情况下,较低的成本是重要的竞争力之一。在呈现综合性趋势之后,可能会将几个单体项目组合起来,消化其中的风险。也就是刚才说的,在政府减少或者不增加支出的情况下,满足更多的公共服务需求。在这种理念指导下会演变出很多模式。
同时,社会资本更加主动参与到PPP项目中去,主动响应政府需求,主动发挥自身的想象。在PPP的前半程,政府是主导,并提出明确的需求,社会资本准确响应,公平竞争,做好自己的项目,争取相应的收益就可以了。但是到下半程,社会资本不能只响应政府号召,还要主动提出一些想法,这样才可能在下半程抢占先机。
我将参与PPP项目的社会资本分为三类,包括国有企业、民营企业和PPP项目基金,国有企业基本包括中央政府或地方政府投资和参与控制的企业。现在一些大型的施工类型企业,基本等同于国有企业。民营企业,包括民间私人投资、民间私人经营、民间私人享受投资收益、民间私人承担经营风险的法人经济实体。民营企业在某些方面,比如技术或者运营能力很强,这是它的优势,可以通过这种方式参与PPP项目。第三类是PPP基金,这个指专门成立服务于PPP项目的基金,发起人包括了财政部、省(市)政府、金融机构、大型央企(国企)、民营资本等。综上,国有企业以施工类型企业为主,融资能力很强,拥有资金和施工的优势。民营企业在特定的细分领域的运营能力很强,融资能力一般。即使是一些上市企业,融资能力也有限,成本可能并不是最低,对我国实体经济的支持还不是那么尽如人意。PPP基金本身具有期限长、资金量充裕的特点,常作为资金提供方,本身没有施工建设的能力,也没有运营能力,通常以联合体成员的方式参与PPP项目,风险偏好较低。
通过上述这三种分类,我认为社会资本参与PPP项目应该具备三个能力,即项目施工、项目运营、融资等专业能力,同时也要承担上述环节的相应风险。
我将社会资本能力总结了一个能力三角:项目施工建设,项目运营,项目融资。在这三种能力下,如果进展到PPP的下半程,社会资本的能力要往前端去延伸,需要在项目前端识别风险,通过这种模式设计,强化自身承担风险能力。社会资本在内部消化了一定的风险,并获得由此带来的收益。这个收益包含两方面,一是字面上的收益;另一方面,在这种激烈竞争的前提下,有很多企业是拿不到项目的,如果能拿到项目,就实现了收益。我相信下半程竞争是非常惨烈的。
从理念上,上半程政府主动选择,社会资本在政府主导下,通过提供服务来获得回报和收益。我认为到下半程,社会资本会从被动选择到主动识别参与。财政部在2014年113号文里说的很明确提到,政府和社会资本合作项目,可由政府或社会企业发起,所以社会资本也是可以发起项目的。但现阶段我们很少看到由社会资本发起的项目,基本是政府主动选择,由社会资本来参与。所以如果下半程社会资本想抢占先机,一定要主动参与。第二,转变理念,社会资本要把自己摆到和政府平等的位置上,是一个合作者,他们在这个过程中承担了更多的风险,或者通过这样的模式,更多发挥了社会资本的专业优势,这些专业优势应该有对应的收益。
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