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3.2 注重PPP中的partnership,即政府与企业的平等关系,做到利益共享,风险共担
PPP是英文 Public Private Partnership 的简称,又翻译为公私合作模式。PPP强调的是公共部门(政府)和私人部门(社会资本)的平等地位关系,也注重它们之间的相互合作,各发挥自己的长处,通过合约确定双方的权责关系,分享利益和分担风险的机制,而后构建出可持续合作的合作伙伴关系。因此PPP注重的是这种长期合作关系的伙伴理念,而不拘泥于具体的PPP实行形式。
而在中国,公共部门即政府属于强势的一方,虽然政府部门不完全了解项目的具体情况,它却能主导着整个项目的发展方向和进度。项目中的企业一方,熟知项目的情况,却没有平等的决策权。很多项目之所以失败,是因为强势的政府随意违背合约的承诺导致合作企业利益受损,退出项目。而且在企业利益受损后,企业没有渠道状告政府,获得损失补偿。这也导致了一些企业不干介入PPP项目。国务院办公厅在2015年5月下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》文件也着重强调,在PPP项目中,政府和社会资本的地位平等,政府要履行协议的承诺。因此,我国在宣称推广PPP时,要注重政府与企业的平等关系,做到利益共享,风险共担。
3.3 鼓励民营企业参与PPP项目,支持国有企业独立参加PPP项目
实施PPP模式,必须强调发挥社会资本尤其是民营资本的作用。虽然中国民营企业参与到PPP项目中存在诸多的困难和不便---政府也因为民企的实力问题倾向于和大型的国企和央企合作;民企同时因PPP项目利润不多,和政府合作经验少,难于和政府协调相关利益问题,较少参与PPP项目。但这并不是拒绝民营资本的原因,反倒引起政府部门的注意,要改进政府对待民营企业的态度,把民营资本看作与政府平等的主体,公平的谈合作。毕竟,有民营资本参与PPP项目能发挥其对机制创新、打破垄断和提高公共产品供给质量和效率等方面的作用。
英法两国在推行PPP模式时,都十分强调公共部门必须与私人资本建立合作伙伴关系,支持和鼓励私人资本参与到PPP项目中。鼓励民营企业参与PPP项目不代表排挤国有企业。应该认识到,我国和西方国家较为纯粹的市场经济体制的国情不同,我国的国有企业在基础实施和社会事业投资建设领域占主导地位,因此允许符合特定条件的国有企业以社会资本的身份参与PPP项目符合我国国情。
3.4 立法方面的建议
我国缺乏专门的PPP法律,需要相应的法律来界定和保障各方利益。PPP立法要做到两点:一是围绕PPP 立法降低,化解不确定性,让参与者形成预期,一旦形成确定的预期,社会资本就会进入。即制度体系的建立可以给市场带来更多的信心,有效约束交易双方的行为。民营企业和国有企业可以在有法律约束的条件下进行公平竞争,有效缓解“投资无门”的困境。二是解决部门之间的权力划分、政府职能转换问题。此外,政府应适当降低市场准入门槛,激发民间投资的热情,并且应该尽快建立PPP操作指南和规范,加大对PPP优秀项目的宣传力度,让更多投资者了解PPP模式并达成共识。
PPP领域的立法,除了发改委牵头项目外,财政部也在在进行自己的PPP立法工作,部委间的协调也有待加强。发改委和财政部在竞争PPP立法主导权的过程中,分别制定的特许经营管理办法和PPP 法草案,有可能引发立法冲突和监管失效问题。可以较为肯定的说,两部委的立法竞争不利于建立统一的PPP 法律体系,极易重蹈当年各自制定《招投标法》和《政府采购法》的覆辙。所以,全国人大和国务院应当发挥立法监督作用,避免法出多门。
4 奋力推进——我国现行PPP政策措施
4.1 李克强定调PPP领域两法合一,国务院法制办牵头
困扰外界的政府和社会资本合作(PPP)领域的两部正在起草的法律,终于被明确合二为一。7月7日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,听取PPP模式推广情况汇报。中国政府网消息披露,上述汇报过程中,发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见,其中许多内容重复交叉,还有不少意见相左。法制办负责人表示,应该统筹协调两部门意见,推进单一法案的立法工作,为推广PPP模式提供根本的法律保障。
李克强在上述会议上强调,“我们建设法治政府,国务院法制办一定要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中,既要充分听取吸收相关部门的意见和建议,更要站在‘法治’的高度,超越于部门利益之上。在这一点上,法制办必须要有权威,‘说了算’!”
李克强当即明确要求由国务院法制办牵头,加快推进相关立法进程,以更好的法治环境更大激发社会投资活力。
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12月24日,国家发展改革委办公厅发布关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知。其中提出,规范盘活存量资产。对不涉及新建、改扩建的盘活存量资产项目,要结合项目历史运营和本地区实际情况,合理预测项目收益、确定项目估值,深入论证采取特许经营模式的可行性和必要性。要严格
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