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【关注】PPP模式的国际经验以及对我国的启示

2016-10-11 08:26来源:SWS产业投资研究作者:李一民关键词:PPPPPP项目PPP模式收藏点赞

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3.2 注重PPP中的partnership,即政府与企业的平等关系,做到利益共享,风险共担

PPP是英文 Public Private Partnership 的简称,又翻译为公私合作模式。PPP强调的是公共部门(政府)和私人部门(社会资本)的平等地位关系,也注重它们之间的相互合作,各发挥自己的长处,通过合约确定双方的权责关系,分享利益和分担风险的机制,而后构建出可持续合作的合作伙伴关系。因此PPP注重的是这种长期合作关系的伙伴理念,而不拘泥于具体的PPP实行形式。

而在中国,公共部门即政府属于强势的一方,虽然政府部门不完全了解项目的具体情况,它却能主导着整个项目的发展方向和进度。项目中的企业一方,熟知项目的情况,却没有平等的决策权。很多项目之所以失败,是因为强势的政府随意违背合约的承诺导致合作企业利益受损,退出项目。而且在企业利益受损后,企业没有渠道状告政府,获得损失补偿。这也导致了一些企业不干介入PPP项目。国务院办公厅在2015年5月下发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》文件也着重强调,在PPP项目中,政府和社会资本的地位平等,政府要履行协议的承诺。因此,我国在宣称推广PPP时,要注重政府与企业的平等关系,做到利益共享,风险共担。

3.3 鼓励民营企业参与PPP项目,支持国有企业独立参加PPP项目

实施PPP模式,必须强调发挥社会资本尤其是民营资本的作用。虽然中国民营企业参与到PPP项目中存在诸多的困难和不便---政府也因为民企的实力问题倾向于和大型的国企和央企合作;民企同时因PPP项目利润不多,和政府合作经验少,难于和政府协调相关利益问题,较少参与PPP项目。但这并不是拒绝民营资本的原因,反倒引起政府部门的注意,要改进政府对待民营企业的态度,把民营资本看作与政府平等的主体,公平的谈合作。毕竟,有民营资本参与PPP项目能发挥其对机制创新、打破垄断和提高公共产品供给质量和效率等方面的作用。

英法两国在推行PPP模式时,都十分强调公共部门必须与私人资本建立合作伙伴关系,支持和鼓励私人资本参与到PPP项目中。鼓励民营企业参与PPP项目不代表排挤国有企业。应该认识到,我国和西方国家较为纯粹的市场经济体制的国情不同,我国的国有企业在基础实施和社会事业投资建设领域占主导地位,因此允许符合特定条件的国有企业以社会资本的身份参与PPP项目符合我国国情。

3.4 立法方面的建议

我国缺乏专门的PPP法律,需要相应的法律来界定和保障各方利益。PPP立法要做到两点:一是围绕PPP 立法降低,化解不确定性,让参与者形成预期,一旦形成确定的预期,社会资本就会进入。即制度体系的建立可以给市场带来更多的信心,有效约束交易双方的行为。民营企业和国有企业可以在有法律约束的条件下进行公平竞争,有效缓解“投资无门”的困境。二是解决部门之间的权力划分、政府职能转换问题。此外,政府应适当降低市场准入门槛,激发民间投资的热情,并且应该尽快建立PPP操作指南和规范,加大对PPP优秀项目的宣传力度,让更多投资者了解PPP模式并达成共识。

PPP领域的立法,除了发改委牵头项目外,财政部也在在进行自己的PPP立法工作,部委间的协调也有待加强。发改委和财政部在竞争PPP立法主导权的过程中,分别制定的特许经营管理办法和PPP 法草案,有可能引发立法冲突和监管失效问题。可以较为肯定的说,两部委的立法竞争不利于建立统一的PPP 法律体系,极易重蹈当年各自制定《招投标法》和《政府采购法》的覆辙。所以,全国人大和国务院应当发挥立法监督作用,避免法出多门。

4 奋力推进——我国现行PPP政策措施

4.1 李克强定调PPP领域两法合一,国务院法制办牵头

困扰外界的政府和社会资本合作(PPP)领域的两部正在起草的法律,终于被明确合二为一。7月7日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,听取PPP模式推广情况汇报。中国政府网消息披露,上述汇报过程中,发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见,其中许多内容重复交叉,还有不少意见相左。法制办负责人表示,应该统筹协调两部门意见,推进单一法案的立法工作,为推广PPP模式提供根本的法律保障。

李克强在上述会议上强调,“我们建设法治政府,国务院法制办一定要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中,既要充分听取吸收相关部门的意见和建议,更要站在‘法治’的高度,超越于部门利益之上。在这一点上,法制办必须要有权威,‘说了算’!”

李克强当即明确要求由国务院法制办牵头,加快推进相关立法进程,以更好的法治环境更大激发社会投资活力。

原标题:博采众长,借国际经验助力我国PPP发展 ——国际经验与配置小组系列研究之十八
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