基础设施项目融资与PPP模式的实施要点

近日，陕西金融控股集团有限公司总经理助理、国家发改委PPP专家库入库专家罗桂连来稿，对基础设施项目融资与PPP模式的实施要点提出探讨，他提出该模式的4个关键词：基础设施;融资平台;项目融资;PPP。

上篇

一、基础设施项目及其实施模式

基础设施分为社会基础设施和经济基础设施两大类，其中社会基础设施直接服务于人本身，比如医疗、护理、教育、休闲，还有监狱等行政类基础设施，主要的经费来源靠公共财政，一般没有收费机制，或收费机制远不能覆盖项目全成本的日常运营需要。经济类基础设施不仅服务于人，还服务于特定区域内的工商企业，大多数情况下服务工商企业的比重更多一些，比如上海的供水与供电，工商企业的用量远高于家庭，大约是4：1的关系。所以，包括能源、供水、供电在内的经济类基础设施，没有理由让财政全部提供经费，财政也没有能力全部承担，一般会建立起使用者付费机制。这其中还往往存在居民和工商企业收费标准不一样的情况，也就是工商企业对居民户的交叉补贴。因为社会基础设施和经济基础设施的服务对象不一样，经费来源机制不一样，所以项目融资和实施模式也存在明显的区别。

国内基础设施项目的实施主体有比较明确的分工，由不同层级的政府负责特定行业的项目建设组织和运行管理。比如能源、铁路、航空、航天、电力、通信、远洋运输、跨省重大水利项目、国防等基础设施主要是由中央政府通过央企来提供，这些项目的收费机制以及主体融资能力普遍都很强，在这些领域基本已经实现了企业化运作。省级政府及其下属机构实施的项目，包括高速公路、高等级公路、省内重大水利工程、城际铁路、能源、天然气骨干网、港口、内河运输、监狱等，这些项目的实施机构的融资和项目实施能力也很强，与目前风行的PPP模式关系不太大。实际上，PPP模式对应的基础设施最主要的是市级或县级政府负责的市政基础设施项目，包括土地储备、供水、排水、污水处理、供气、供热、市政道路、垃圾处理、大部分社会基础设施。由于市和县级政府财力有限，近年地方政府融资平台的融资受到明显的政策限制，迫使融资能力较弱的市与县级政府负责的基础设施项目，成为国内PPP模式的主阵地。

基础设施项目提供当地居民和工商企业普遍需要的基本公共服务，地方政府承担保质保量提供基本公共服务的最终责任。由于公共服务的需求弹性低、进入壁垒高，政府对基础设施项目的规制力度很强，一般还建立了按照通货膨胀调整的收入回报机制。基础设施项目和其他固定资产项目相比，一个很明显的区别就是基础设施发挥经济和社会效应的期限通常非常长。例如，一条电视机生产线的经济寿命可能在5-8年左右，一条汽车生产线的经济寿命也难以超过10年。但是，都江堰水利工程造于2000多年前、北京地铁1号线造于上世纪60年代，这些设施现在都还在继续发挥作用。基础设施本身的有效寿命、投资回收期及项目融资期限，较其他固定资产项目要长很多。因此基础设施项目往往可以提供定期、稳定可预测的预期收入、承担较高的财务杠杆率。

在全球范围内，基础设施项目的主要实施模式有三大类。第一类是公共机构主导模式(地方政府发行债券或地方政府融资平台代替政府融资);第二类即公共机构和商业机构合作的模式，即PPP模式。PPP有两个流派：一是英国对社会基础设施的PFI/PF2模式，二是法国对经济类基础设施的特许经营模式，这是国内PPP理论与政策的两个主要来源;第三类是商业机构主导模式，又称私有化模式，私有化模式比较典型是英国，主要的经验教训也来自英国。

平台模式是很多国家普遍采用的基础设施项目实施模式。既使在自由市场经济的优秀代表美国，城市基础设施主要靠地方政府发行市政债筹资，也还普遍存在政府下属机构代替政府融资并组织项目实施的平台模式。

举两个案例：一是罗斯福新政期间由联邦政府在1933年成立的田纳西河流域管理局，该机构负责对田纳西河流域包括水土保持、粮食生产、水库发电、水陆交通进行综合开发，大多为公益性项目，公司运行前20多年的经费来源主要来自联邦政府拨款。1959年以后，联邦政府授权该机构发行债券，此时前期投资项目产生的发电收入成为其主要经费来源，实现不依赖政府拨款的自主经营。第二个是人们比较熟悉的纽约新泽西港务局。1972年美国国会批准纽约市与新泽西州政府联合出资组建，管辖范围为以纽约自由女神像为中心，半径25英里，共约1500平方英里的区域。主营业务是机场设施;港口、工业开放园区、滨水地区再开发;隧道、桥梁与车站、轻轨、世界贸易中心等;很多设施租赁给专业私营企业负责运营管理。资金来源主要来自基础设施的使用者付费及发行债券。2014年底，启动实施纽约海港区美化规划方案，包括建设17号码头、豪华住宅塔楼、增加零售、文化与教育设施等。曼哈顿与纽约港区域是美国式自由资本主义的圣地，居然由这么一家类似平台公司的公共机构负责提供全面的基础设施和公共服务，而不是PPP或私有化模式!

美国的市政基础设施包括供水、市政道路等，主要靠发行市政债来融资。美国的市政债模式非常成熟，各级地方政府和下属机构都可以根据资金需求自主发债。当然，由于不同地方的财政状况差异很大，信用评级及债券发行利率差异也很大。不过，美国的市政债和国内目前的地方政府债券相比，存在实质性的法律差异。美国是联邦制，各级地方政府普遍是独立的财政预算主体和法人主体，因此会出现地方政府发债过多导致破产的情况。比如著名的纽约市和加州，历史上多次破产。我国和日本是单一制国家，地方政府貌似上级政府的分支机构，独立性不强，根本无法破产，因此各地发行的地方政府债券，存在由中央政府进行兜底的可能性。此外，美国的市政债的期限可以到10年、20年、30年，这和项目资金需求期限和投资回收期相对应。但是，日本的地方政府债券一般不超过10年，国内主要以5年、7年、10年为主，与项目投资回收期和资金需求期限并不匹配。而且，因为存在中央政府兜底的隐性担保，因此不同省级政府发行的地方政府债券的评级也都是AAA，发债利率也都和国债差不多，上海与宁夏没有明显区别。所以，我国的地方政府债券的法律特征与日本差不多，不能参照美国的市政债的法律性质和经验。