基础设施项目融资与PPP模式的实施要点

三、PPP的核心理念和要点

PPP的第一个“P”指承担基础设施和公共服务提供责任的公共部门，包括适格的政府机构、事业单位与国有企业;第二个“P”指按照市场化机制运作的商业机构，目前国内主要的专业投资者为有条件转型的建筑施工企业与地方政府平台公司，外资与民营机构发挥作用的意愿、能力与空间有限;第三个“P”主要指合作机制，主要包括：物有所值评价、合适的风险分担、全生命周期的长期合作伙伴关系、各方利益的统筹平衡，等。

PPP实际上是项目融资、设计施工总承包、运营与维护这三段工作的全流程整合。目前国内符合条件的投资者还是很稀缺的，比如轨道交通项目，从目前结果看，最主要的投资者是香港地铁，而其他投资者的还没有成熟的运营项目来检验其能力，包括一些央企、省级的施工建设单位，他们可能在设计和建设方面比较强，但在运营和维护能力方面还没有经验，而只有三个方面都足够强才能把整个项目做好。

公共机构实施PPP项目的目的有：引进先进技术和管理经验降低项目全生命周期的综合成本，落实基础设施项目的建设与运营维护资金，有效盘活存量资产解决历史债务问题。商业机构参与PPP项目的主要目的应当定位于获取稳定的长期回报，不宜奢望过高的超额利润。对于用户或者市民，旨在享有价格合理、品质合格的公共产品与服务，不宜过分强调公众利益最大化。

适合实施PPP的项目应当是：资本密集型、技术密集型、稳定现金流、技术与需求稳定，这四个方面最好同时具备。

要成功实施PPP项目，政府方需要守信并采取协商方式，具备依法有效监管的能力，清晰的改革招商目的，强有力的政治领导，执行力强的工作团队，执行规范合适的程序;引进具有先进技术和管理经验、长期投资能力的战略投资者;实现各方利益的合理分配和平衡。

从国内20余年的时间看来，不成功项目的主要问题在于：项目建设规模远高于城市实际需要，采用“一对一”谈判、拍卖、简单招标等不合适的引资方式，政府监管不到位，部分环节不彻底的改革;引进“无知无畏”的财务投机者;采用违规的高成本的“固定回报模式”增加地方政府债务负担;没有专业中介机构支持的政府工作团队与投资者的专业能力的巨大差距。

合格的牵头咨询机构是成功实施PPP项目的一项决定性因素，其主要职责有协调沟通各方、专业统筹兜底、控制推进程序等三个方面的工作，国内具备相关综合能力的咨询机构和专业人员还很稀缺，制约PPP在国内的大规模推广落地。

PPP涉及政府、社会资本、公众长达20-30年的长期合作关系，不同阶段还会涉及设计、施工、运营、供应商等诸多主体，所提供产品往往是与普通民众生存权和发展权相关的基本公共产品与公共服务。本质上，PPP不是一个行政管理问题，也不是一个民事合同问题，而是一个涉及多方主体长期合作关系和多元利益持续博弈的公共治理问题。PPP的核心在于公共治理机制的有效建立及良性运行，对整体法治环境、恪守契约精神、争议解决机制的要求很高。

国内要积极稳妥试点推进PPP项目，需要在以下几个方面着力：提供法规支持;培育合格专业投资者;金融机构融资支持;牵头咨询机构能力建设;政府公共治理能力的提升;总结国内外经验;等。

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2010年6月10日，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号)，这是国务院层面针对融资平台的一个专门性文件。国发19号文对融资平台定义为：地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。国发19号文首先肯定了地方融资平台的贡献：近年来，地方政府融资平台公司通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。同时也指出了平台存在的主要问题：融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范;地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。国务院要求地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。

国发19号文给出的定义，明确提出判断某个机构是否为地方政府融资平台的三条实质性标准：一是地方政府是最终出资方，也是实质控制人。可以由政府直接出资，或由所属政府部门、事业单位和国有企业出资;如果最终出资方是某个地方政府或由多个不同的地方政府，且满足后面两条标准，就可以判定该机构为地方政府融资平台公司;二是平台的主要职能是承担地方政府所负责项目的“融资”功能，这里特别突出代表政府为政府投资项目进行融资的职能，实务中很多平台的职能不只是融资功能，还包括组织建设与资产运营管理等功能;三是平台是有独立法人资格的经济实体，具体包括政府部门、事业单位和国有企业，比如，各省往往由省交通厅、省公路局、省交通投资集团这三类机构，分工负责省内高速公路的融资责任。虽然银监会每个季度公布融资平台名单，但由于种种原因并不完备，只能作为参考，实质性判断标准是国发19号文给出的定义。

实际上，从1986年8月，国内第一家平台公司上海久事公司在上海成立以来，平台实际上成为地方政府推进城镇化的主要融资平台和项目实施主体。以成立于1992年的上海城投为例，该公司是上海基础设施建设和公共服务运营的主要承担者，截至2015年多渠道筹措城建资金2500亿元。2015年实现营业收入217亿元，利润总额49亿元;总资产4719亿元，净资产2124亿元，资产负债率55%。2015年完成投资216.35亿元，“十二五”期间完成固定资产投资968.69亿元。2016-2018年，城投集团计划完成投资总计达 956.63.63 亿元，其中公路基础设施投资702.33亿元;水务基础设施投资 229.6亿元;环境基础设施投资24.7亿元。2014年11月，上海城投改制为国有独资的有限责任公司，提出了打造CIMO(咨询、投融资、项目管理、运营)专业服务能力，即企业未来的商业模式为专业服务(CMO)和投融资服务(I)双轮驱动，可以根据需要，为不同地域、不同规模、不同发展阶段的城市提供基础设施和公共服务CIMO中的一项或多项方案。

实际上，该公司下属子公司进行过一些探索，如：“2014年度固废行业企业评选结果”在京揭晓，上海城投所属上海环境集团有限公司继2012年后再次被评为“2014年中国固废行业十大影响力企业”。环境集团将以“让城市生活更美好”为使命，打造国内一流的、具有项目价值提升能力和全球市场拓展能力的城市环境综合服务商和具有社会责任感和持续创新能力的环保百年老店为愿景，坚持“专业服务、持续创新、责任诚信、和谐共赢”的宗旨，铸造优秀企业文化，为环保事业发展进献绵薄之力。

2014年11月的定位，显示该公司计划在国内近年推进的热热闹闹的PPP运动的背景下，有意整合利用其在上海积累的综合实力服务全国。不过，2015年底上海城投的定位重新调整为：上海城投将传承创新、专业、诚信、负责的发展理念，秉持“让城市生活更美好”的愿景，以“城市基础设施投资公司”为战略定位，牢记使命、服务大局、提升能效、做实做强，以“提升城市基础设施和公共服务核心竞争力”为主线，以“完善可持续发展体制机制”为保障，以“确保重大工程建设，确保城市运行安全”为目标，着力提升城市形象、强化城市功能、改善城市环境，为新型城镇化建设做出就有的贡献。