基础设施项目融资与PPP模式的实施要点

专题一：英国的基础设施的项目实施模式。

英国在1980年以前，城市供水、能源、电信、交通运输等重大经济基础设施主要由政府或其下属机构进行融资、投资、组织建设和运营管理。前首相撒切尔夫人执政后，采用私有化模式将经济类基础设施项目投资建设和运营全面推向市场。英国推行私有化的程度比较彻底，经济类基础设施几乎没有特许经营项目和政府平台公司。

1992年时任财政大臣Norman Lamont首次提出在公共服务领域推行政府购买服务的私人融资计划(PFI)模式，对于难以向使用者收费的各类社会基础设施(学校、医院、城市公共设施)广泛采用PFI模式。从2013年开始，英国政府在强调政府购买服务的基础上，主张动用财政资金参与PPP项目的前期股权投资，由此提出PF2的运作理念。

英国众议院的财政委员会在2012年对前20年的PFI项目做了一个整体的评估，得出几点重要结论：

第一，采购程序复杂、耗时比较长，一般需要2-3年项目才能完成采购，融资成本相对比较高(指相对政府债券而言，因为市场机构的信用级别低于英国政府)，最终通过政府付费实质上会增加财政负担而不是减轻负担，难以实现价物有所值。

第二，PFI项目融资属于政府资产负债表之外的融资，其负债不直接计入政府财政预算，从而使得PFI成为政府规避预算约束的一种方式，短期内能够刺激政府的非理性投资，长期内将加大政府未来财政负担;

第三，PFI项目提供的是公共服务，项目失败的风险最终依旧会由政府承担，因此风险并没有真正转移出去;

第四，PFI项目合同期长难以根据未来实际情况与需求变化对合同条款进行调整，缺乏灵活性。

以上是英国的最高权力机构下议院对过去20年PFI实践的一个官方的综合性评价，主要指出PFI模式的不足之处，这对我国推进PPP工作有很强的借鉴意义。

实际上，英国的政治家虽然推崇PFI模式，将其成为成功经验向其他国家推广。但实务中，英国从未排除使用传统的政府投资模式，而且坚持将传统模式作为选择PFI等其他模式的比较基准。根据英国财政部提供的最新数据，2014年PFI项目占英国整个公共部门投资的比例仅为11%，最高的年份也没有超过20%。因此，不能将PFI视为英国采用PPP的唯一模式，更不能将其视为英国政府公共项目运作的唯一模式。

专题二：法国的特许经营模式。

法国从1955年开始探索采用特许经营模式引入私人资本参与基础设施和公共事业领域的项目建设，通过使用者付费构建公共服务领域的商业化运作模式，尤其是在交通建设领域，法国在其11000公里的高速公路中，有8500公里采用特许经营模式。

从2004年开始，法国通过立法要求在政府付费类社会基础设施目领域通过政府与私人部门签署合作伙伴合同(Contract of Partnership，简称CP，类似于英国的PFI)，采用政府购买服务模式，发挥私人部门的专业化作用。不过法国的试点工作非常谨慎，经历了十余年的试点后落地项目不到40个。

法国人认为，如果在BOT的项目运作结构设计中充分考虑了有关参与各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建了具有可持续合作伙伴关系的项目架构，那么这样的BOT就是PPP。

国内推行PPP的实践和理论来源主要来自于英国和法国。整体来说，私有化模式是英国提供经济类基础设施的主流模式，在社会类基础设施中，PFI模式占有一定比例，但还是以政府直接投资为主。法国的经济类基础实施领域，实施特许经营模式的时间较长，经验很丰富。在法国的特许经营模式中，项目融资和建设组织一般是由政府负责，资产的所有权普遍属于政府，只是将经营权授予商业机构。我国目前主要是政府平台模式，政府平台模式在美国等诸多国家一直是主流模式。PPP模式涉及利益主体最多、风险分配与利益协调关系最为复杂，从上个世纪80年代开始探索，目前还没有在哪个国家取得普遍性的大范围成功。

国内主要部委制订的PPP推进政策中，财政部学英国的PFI模式更多一些，不过财政部提出在诸多“公共服务领域”全面推进PPP模式市场，不到3年时间在国内形成超过10万亿元的PPP。这一点实际上与英国本身的情况存在很大差异，因为在英国，PFI模式也只是在比例较小的公共项目中落地。国内是否有条件全面推行PPP模式，甚至强调在某些领域强制推广PPP模式，可能英国师傅知道后也会自叹弗如。国家发改委的PPP政策学习法国的特许经营模式更多一些，由于国家计委在1995年就开始试点特许经营，在随后的20余年国内也有很多实践，有经验也有教训。国家发改委的PPP政策相对更加务实审慎。从另一方面看，由于英国属普通法系，法国属大陆法系，我国也是大陆法系，要借鉴英国的政策和经验，可能需要更加谨慎而不是更加激进。

二、项目融资及其要点

项目融资的核心特征有以下几点：

1、首先需要成立一个新设立的、专门做此项目的项目公司，主要是由于政府要对这个项目进行专门的规制与监管，比如成本费用的监控，而如果不专门成立公司，要进行规制和成本划分很难。

2、项目融资是基于项目本身现金流。偿还债务基于项目本身现金流，发起人承担有限责任，要么无追索，要么有限追索。

3、项目融资的核心是风险的分配结构。即基于项目合作伙伴的能力和项目本身的风险状况，把项目的风险分配给特定的合作伙伴。基本操作流程是识别项目整个生命周期流程的风险(包括融资、建设、运营及移交期的全流程风险)和相应实施主体的资源与能力，从而将特定风险与各个合作伙伴的能力进行匹配。如果现有合作伙伴的能力不足以分担所有风险，就有必要引入新的合作主体。通过项目风险的合理分配，最终实现项目风险看来成本的最小化。并在风险分配结构的基础上构建交易结构，之后才是合同结构和法律文本等问题。

项目融资最重要的是解决股权性融资，股权性融资落实后，债务型资金融资就比较方便和简单。股权性投资者分为两大类：一是财务投资者。财务投资者只关心财务回报，不太关心项目运作也不参与项目建设和后期运营。二是战略投资者。其中又分为两大类：a是公共投资者，代表地方政府，关注的是项目的正常实施与运行，公共投资者不太关心投资回报;b是专业投资者，包括建设施工、设备供应商和项目运营商，他们参与股权投资不是简单看财务收益率，主要是通过参股来支持主营业务协同发展，实现自身综合商业利益的最大化。所以不同主体的利益诉求不一样，如何在项目交易结构中利用各自的资源优势，满足不同的诉求，实现项目各方的共赢，是项目融资的重点和难点。