分析｜我国政策环境评价模式与框架初探

政策目标确立阶段

这一阶段政策分析的主要任务是根据政策问题制定将来期望达成的目标，或者说明确政策实施后希望达到的效果。政策目标一般包括定性目标和定量目标两类，可能清晰也可能模糊，政策目标之间可能协调也可能冲突。当政策目标中明确包含发展速度、规模或产业布局、基础设施建设等指标时，必然会带来显著的资源环境影响。为防止政策目标不当导致重大资源环境问题，该阶段政策环评的主要任务是提出适当的环境目标供政策制定人员参考。

政策方案设计阶段

这一阶段政策分析的主要任务是根据政策目标提出可供下阶段比选的多套方案。具体而言，应包括两个步骤:首先是充分发挥决策者、政策制定者及公众的聪明才智和想象力，从不同角度、不同诉求出发提出多个轮廓设想;然后，剔除明显不可行的方案，对备选方案进行进一步的细部设计。该阶段政策环评应充分发挥决策参谋作用，一是要从专业角度为政策方案设计提供必要的资源环境信息;二是要提出环境基线，即政策实施的环境底线，包括原则、标准等;三是与政策方案设计者一同进行方案设计。

政策方案比选阶段

政策分析在这一阶段的主要任务是从社会、经济、环境等多个维度全面评估各个备选方案的优劣，以便从优中择优，最终选出成本最小、效果最好的政策方案。对于政策方案的比选，政策环评应着重从环境风险和制度保障两方面入手。

(1)风险评估。对于决策环境风险产生的原因，主要涉及两个方面:一是政策方案本身隐含的环境风险，如我国的城镇化政策、西部大开发政策、海洋开发政策等均涉及重大开发活动，必然会对资源环境造成显著影响;二是政策环境变化引致的资源环境风险，包括政治、经济、自然及国际环境等。对于环境风险，应重点评估两个方面，一方面是中长期生态风险，主要是政策实施是否会导致生态系统结构和功能的损失，生态系统内物种的突变，植被演替过程的中断或改变，生物多样性的减少等;另一方面是人体健康风险，主要是把污染物与人体健康联系起来，预测污染物对人体健康产生有害影响的可能性，包括致癌风险评估、致畸风险评估、化学品健康风险评估、发育毒物健康风险评估和生殖环境影响评估等。

(2)制度评估。政策的执行效果与其依存的体制、机制、机构等制度问题密切相关，因此需要评估拟议政策依存的制度环境，分析政策执行在制度层面的有利和不利因素，以及阻力、困难等。具体而言，应重点关注以下3个方面:一是针对政策执行可能带来的资源环境问题，现有的体制、机制、法律有无有效的防控手段;二是利益相关者与政策的关系，如政策的目标群体是否配合、政策执行机构是否完备等，分析利益相关者的哪些行为可能导致重大资源环境问题;三是执行政策所需要的资源是否充足，如果缺乏足够的资源，政策执行不力也容易导致重大资源环境问题。

政策方案确定阶段

经过对各项政策方案的社会、经济、环境等影响进行全面评估后，最终会确定一个最优的政策方案。该阶段政策环评的任务是针对最终选定的政策方案，提出预防和减缓不良环境影响的建议，尽量减小政策实施带来的负面环境影响。优化建议应符合以下要求:一是要有利于防范决策环境风险;二是要有利于减少政策实施的资源环境代价;三是要符合国家环境保护大政方针。

政策方案执行阶段

在这一阶段，政策将由设想变为现实，产生实质性的社会、经济和环境影响。其中，政策执行者的作用至关重要，他们需要进一步细化政策，形成具有可操作性的行动方案，并使用相应政策资源推进政策实施。对于政策环评来说，主要有两项工作:一是推动环境问题的主流化，即通过广泛的宣传教育、公众参与、能力建设等活动，使利益相关者充分认识到政策执行过程中可能出现的环境问题，使其能够对环境问题发挥监测、预防和治理的作用;二是跟踪监测政策实施可能产生的环境影响，对政策执行的资源环境后果进行监测，以便及时发现问题，提升管理效能，减小环境代价。