分析｜我国政策环境评价模式与框架初探

我国政策环境评价的目标可设定为促进环境公平、凝聚社会共识、健全决策机制和提升环保意识。根据上述目标，在政策问题界定、政策目标确立、政策方案设计、政策方案比选、政策方案确定、政策方案执行和政策事后评估等政策过程的不同阶段，分别提出了政策环评应该发挥的主要作用。其中，在政策方案比选阶段，政策环评应重点做好环境风险评估和制度评估两方面的工作。与此相对应，在评价框架中，应把环境风险预警和制度保障评估作为主要着力点，前者主要包括生态风险和人体健康风险，后者包括制度风险和政策风险等。原文刊于《环境影响评价》2016年第5期。

政策环境评价(以下简称政策环评)是战略环评在政策层次上的应用，或者说是以政策为对象的战略环评。1998年《环评法》最初起草时，当时的草案就包含了政策环评条款，但最终以“规定过于原则、缺乏可操作性，没有成熟的经验可资借鉴，立法条件尚不成熟”等为由被删除。如今，我国的资源环境约束更加突出，社会公众对于决策科学化、民主化的要求也越来越高，开展政策环评的条件已经基本成熟。2014年新修订的《环保法》第十四条明确规定:“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见”。《环保法》的法条中虽然没有出现“政策环评”字样，但实际上是为政策环评打开了窗口。然而，政策环评在国际上没有公认模式，在我国缺乏实践经验和理论研究。因此，无论从完善战略环评体系还是健全决策机制的角度看，今后都应把政策环评的模式和框架研究作为重点内容之一。

我国政策环评的目标

科学设置我国政策环评所要追求的主要目标，对于确定评价模式和评价程序具有重要作用。具体而言，应重点突出以下几个方面的诉求。

提升环境公平

对于规划和计划而言，技术可行性与经济可行性是主要考虑因素。对于政策，则首先需要考虑政策的正当性问题。据此，政策环评需要首先解决价值层面的问题，即判断拟议决策是否符合公平和正义原则，具体包括国家之间、区域之间、代际之间、群体之间、种族之间的环境公平。同时，政策环评也应考虑环境伦理问题，恰当处理人与自然的关系，实现人与自然的和谐共生。

增进社会共识

政策的实施离不开政策客体的理解，因此无论是支持者还是反对者，都需要给出充足的理由，而政策环评恰恰是一个理想的平台。通过政策环评过程中各类利益主体之间的广泛讨论，可以最大程度地缩小分歧，达成共识，形成有利于政策实施的统一战线和舆论力量。当然，如果通过政策环评能够争取到其他力量的支持，则比环保部门单方面自上而下地推动更为有效和持久。

完善决策机制

我国在决策过程中的精英主义色彩浓厚，决策过程透明度不高，在决策程序上缺乏纠错机制。通过政策环评，可对政策所依存的制度、体制、政策执行者的能力、所能获取的政策资源等进行全面辨析，建立起统筹社会、经济、环境的综合决策机制及其法律体系。特别是在我国政策评估机制不健全的情形下开展第三方政策环评，对健全决策机制更是具有特别重要的现实意义。

提高环保意识

尽管政策环评可以贯穿整个政策生命周期，但不可对于政策环评的作用给予过高期望。然而，通过政策环评中的公众参与，可使社会公众认识到政策隐藏的资源环境风险，以及政策环评对于促进社会经济与环境协调发展的巨大作用，提升社会公众的环保意识。同时，通过公众参与，可促使决策部门提升环境因素在决策考量中的地位，从而起到从决策源头防范环境风险的作用。

政策环评在政策过程中的作用

政策环评作为战略环评的高级形态，应该把自身追求的目标贯彻到政策制定的每一个环节，与政策制定、执行、评估等过程充分融合，如此才能最大程度地发挥效用。一般而言，政策过程大致包括问题界定、目标确立、方案设计、方案比选、方案确定、政策执行、政策评估、政策调整等几个阶段。我国迄今尚未建立起基于完全理性决策模式的决策程序，政策制定、执行、评估过程的各个环节都可能受到内外部因素的干扰而偏离科学决策的路径。因此，政策环评也应围绕以上环节开展。

政策问题界定阶段

这一阶段政策分析的主要任务是界定政策问题的性质、程度、范围等关键问题，对政策问题进行客观描述，并找出背后的原因。相应地，该阶段政策环评的主要任务在于识别出与政策问题相关联的重大资源环境问题，对其现状进行详细描述，分析其性质、范围、程度及背后的原因。在此基础上，通过利益相关方分析、社会调查等方式，筛选出社会公众最为关心的资源环境问题，并对其进行排序，为下阶段进行政策方案设计提供指导。