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水专项“国家和流域水环境保护法律制度创新及其示范研究”课题由环保部环境与经济政策研究中心(以下简称“政研中心”)承担,与环保部环境规划院、中国政法大学、北京科技大学、中科院南京地理与湖泊研究所合作完成。本课题以维护流域生态系统完整性、协调流域整体利益、保障环境权益为目的,选择流域水环境保护工作中的热点、重点、难点问题分别设置研究任务,从流域水环境管理的全过程研究借鉴国外相关法律制度的立法经验,评估和总结辽河、太湖、滇池等示范区的流域立法经验,提升出具有推广意义的国家流域水环境保护的法律对策,提出我国流域水环境管理法律制度的改革路线图。
自2012年立项以来,课题组共开展实地调研10余次,召开研讨会10余次,完成调查问卷547份,发表文章8篇,出版和待出版专著4本,向国务院领导和环保部报送专报简报7份,依托本课题完成的《赴新加坡、澳大利亚进行流域水环境保护立法及流域管理机制学术交流情况报告》入选环境保护部2015年十篇优秀出访报告。
目前,课题组已经完成了针对流域水环境保护中缺失的重大法律制度的研究,产生了“流域水环境保护法律制度评估指标和方法体系构建”、“流域水污染损害赔偿鉴定技术指南”两项标志性成果。
1 流域水环境保护法律制度研究进展
近年来,流域水污染事件频发,对公众生活和健康造成严重影响的同时,更易引发上下游之间矛盾,由此产生的流域跨界纠纷日益增多。跨界水污染事件对公共利益造成损害的问题已经十分突出,并且成为社会矛盾产生的一个主要因素。但是,目前相关法律规定滞后于管理需求,制度设计存在诸多缺陷,已经成为我国水污染治理的制度短板。环境公益诉讼缺乏、诉讼主体和诉讼范围局限、生态环境损害赔偿配套制度缺失、水污染损害赔偿维权困难、跨界纠纷的行政调处机制低效等一系列法律问题亟待研究解决。多位科研人员不懈努力,历时三年,在水专项这个强大的科技平台支持下,在流域水环境保护综合执法与联合执法政策、公益诉讼制度、污染损害赔偿制度和跨界纠纷调处机制四个领域取得了丰硕成果:
“流域水环境保护综合执法与联合执法政策研究”子课题出版了《流域水环境保护执法改革研究》专著1本,并有多篇相关学术论文发表。
“流域水环境污染公益诉讼制度”子课题参与了《环境保护法》公益诉讼条款起草并撰写论证材料,出版专著1部(《环境公益诉讼》,副主编,法律出版社2007年版),发表内部专报文章1篇:《钱途影响前途,环境公益诉讼应当再立法——天价环境公益诉讼案的思考》(2014年第38期),报纸文章2篇《借力公益诉讼推动环境法治》(《中国环境报》2014年10月30日02版)、《环境司法再添破冰利器》(《中国环境报》2014年11月05日05版)。
“流域水环境污染损害赔偿制度研究”子课题出版《环境损害评估:制度、方法与实例》、《环境损害鉴定评估与赔偿法律体系研究》专著2本,待出版《工业行业废水治理成本与运行费用函数研究》专著1本,在《环境科学》等核心期刊发表关于环境损害评估的论文多篇。
“流域跨界纠纷调处机制研究”子课题共发表论文2篇:《中国大陆流域政府间跨界水污染纠纷调处机制研究》和《流域跨界污染纠纷怎么调处?》。
2 流域水环境保护法律制度创新十二项建议
课题组以《水污染防治法》修订为契机,围绕我国流域水环境保护综合执法与联合执法、流域水环境污染公益诉讼、流域水环境损害赔偿、流域跨界纠纷调处机制四个流域环境管理中的重要法律制度和问题开展了深入研究,并提出了十二项建议。
建议1:根据不同情境分类采用综合执法和联合执法方案
综合执法涉及复杂的和难度较大的体制整合,优先适用于水资源对水环境依赖程度较高的流域、饮用水源地等特殊重要水体、绿色战略定位较高的流域。联合执法灵活性强但随意性大,优先适用于违法行为事项管辖权模糊、违法对象流动性较强、违法后果复杂涉及多个职能部门管辖权、违法行为后果外溢超越地域管辖权,以及紧急情况下需要地域管辖权或部门管辖权配合的执法领域。
建议2:按照大部制理念稳步推行流域水环境保护综合执法体制改革
按照“三步走”战略渐进推进流域水环境保护监管执法体制改革方案:近期授权建立流域综合监管和执法机构并积极试点,重塑区域督查中心的执法职责;中期厘清部门职责边界、稳步推进大部门制改革、实行水环境水资源和水生态综合管理;长期构建综合决策、综合管理和开放咨询“三位一体”流域管理体制。
建议3:建立健全流域水环境保护跨地区、跨部门执法公务协助机制
将联合执法提高到公务协助的高度,建议国务院尽快出台行政执法公务协助指导意见,为流域跨地区、跨部门联合执法提供顶层参考。按照执法对象、执法类型、执法环节等建立跨地区、跨部门、跨要素无缝衔接执法机制,并建立较为完善的执法协作中的主次责任、经费分担等权责规范。
建议4:充分发挥社会参与和信息公开在流域执法中的作用
一方面,构建以环保社会组织和社会公众为主体的民间“河长制”和流域日常监督“承包”制度,激发社会参与的活力;另一方面,建立公众可获得的流域水环境保护守法和执法信息数据库,即以排污许可证信息为基础,建立流域干流和支流排污单位信息数据库;将流域执法和违法信息录入流域水环境守法和执法信息数据库,向社会开放、接受社会监督。
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