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“最严格环境保护制度”是我国政府在经济社会发展新阶段、在环境污染和生态保护日益严峻的形势下,为解决突出生态环境问题,确保生态环境阈值底线不被逾越和突破,以及为满足生态文明建设目标需求和要求而制定的环境保护制度,它更具有刚性和约束力,并能够得到有效实施和执行。其目标是建立一种最严格的环境保护规定和执行机制,提高现有环境保护工作的质量和效率,不断满足公众日益增加的环境质量需要,减少环境冲突事件的发生,促进经济社会环境的可持续发展。
落实这一要求,需要构建监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系,着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致等问题;构建企业落实主体责任、排污许可、达标排放的管理制度,着力解决企业违法成本低等问题;构建更多运用经济手段进行环境治理和生态保护的市场体系,着力解决市场主体和市场体系发育滞后等问题;构建充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度,着力解决发展绩效评价不全面、责任落实不到位、损害责任追究缺失等问题。
实行最严格的环境保护制度,建好“督政”和“督企”两条制度链条很重要,这有利于形成绿色发展的内生机制和长效机制,是需要改革创新、加快完善的“治本”之策,在加大治理力度的同时一定要实现源头预防和制度建设的突破。
9 推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化
十八大以来,国家将加强生态环境治理体系和能力现代化建设作为生态文明体制改革的主要目标,部署了一系列改革环境基础治理制度的重大措施,以使国家治理体系和治理能力现代化推进过程中生态环境领域不缺项、相平衡。
十八届五中全会提出“实行最严格的环境保护制度,形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”,《规划》将这部分内容作为一项重点任务提出,系统落实《生态文明体制改革总体方案》的要求,实施“硬制度”“硬任务”,从理念、认识、行为方式、制度等方面,改革环境治理基础制度,形成政府、企业、公众共治的治理体系。
“十三五”期间,生态环境治理修复和生态文明制度建设是同时并行、相互促进、缺一不可的两大核心任务。要落实政府履职,我国长期存在保护弱、发展强,或者一拨人搞发展、一拨人搞保护,这种负向激励制度是不利于加快补齐生态环境短板。规划提出抓好“关键少数”,实行发展与保护“一岗双责”,倒逼地方党委政府更加积极主动地实现生态环保和经济发展的融合协调。稳步推进全国生态环境监测网络建设,实行国家考核、国家监测的事权财权重大调整,积极推动环保督政巡视,实施生态环保党政同责……这些制度改革使全面环境质量管理具有前所未有的坚实基础。
《规划》从明确责任、加强监管、能力支撑、核心机制入手,以环保督察巡视、自然资源资产负债表、离任审计、损害责任追究等落实地方党委政府环境责任 ,牵住地方政府对环境质量负责这个“牛鼻子”;以排污许
可、环境司法、损害赔偿等落实企业主体责任;以资源环境产权确权、税收政策引导、资源环境价格改革、绿色金融等强化市场激励机制与市场主体培育;健全环境信息公开制度,促进公众监督企业的环境行为,让每个人都成为保护环境的参与者、建设者、监督者。
10 提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化和信息化水平
解决环境问题,“头痛医头、脚痛医脚”,很难取得好效果,必须坚持环境治理五化并举,《规划》在指导思想中要求不断提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平,这是生态环境领域国家治理体系和质量能力现代化建设的主要内容,是环境管理转型的方向,是当前环保系统能力建设和提升的抓手。
在《规划》语境下,这“五化”都有其实实在在的任务要求与承载体现。系统化,就是要按照习近平总书记“山水林田湖是一个生命共同体”的系统观,坚持生态保护与污染防治协同,多污染物协同,布局优化、结构调整、综合治理、制度改革等多种手段联动,共同服务于改善环境质量这一核心目标。科学化,就是要遵循生态环境系统的规律,强化科技支撑,提高环境治理措施的针对性和有效性,推进绿色化与创新驱动深度融合,推进供给侧结构性改革。法治化,就是要强化环境司法,让行之有效的一些制度和政策更加定型,以法制固化改革创新成果,促进建立公平规范的市场竞争秩序,使守法成为常态。精细化,就是要针对区域分异、行业分异的环境现状特点,不搞一刀切,分流域、分区域、分行业确定重点任务和年度目标,分区分类管控、分级分项施策。信息化,就是加快推进大数据建设和应用,建设和完善全国统一、覆盖全面的实时在线环境监测监控系统,提高智慧环境管理技术水平,实现生态环境质量、污染源排放、环境执法、环评管理、自然生态、核与辐射等数据整合集成、动态更新,建立信息公开和共享平台,带动治理方式和信息公开水平提升。
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