吴舜泽等：《“十三五”生态环境保护规划》的十大关键词和新提法

北极星大气网讯:摘要：《“十三五”生态环境保护规划》是第九个五年环境保护规划，规划的编制面临新形势新要求，承载了大量新内容和新任务，在规划的理念、战略、领域、任务、支撑等方面都有显著的拓展与深化。本文通过对规划进行系统梳理，提炼出10个方面的关键词和新提法并逐一解读，以便于读者对规划深入理解和精准把握。

引言

2016年11月24日，国务院以国发〔2016〕65号文印发了《“十三五”生态环境保护规划》(以下简称《规划》)，这是落实统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大举措，是以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念指导生态环保领域的战略安排，是实现生态文明领域改革、补齐全面小康环境短板的有效途径。《规划》内容全面，系统性强，篇幅大，其中涉及不少关键词和新提法。本文以《规划》文本为次序，对“十三五”生态环境保护规划的理念、路径、任务和措施进行归纳，提炼出10个方面的重要表述和关键观点，以期促进《规划》的理解与实施。

1 生态环境是全面建成小康社会的突出短板

《规划》通过全国生态环境保护形势一章第二节的标题明确指出，生态环境是全面小康社会的突出短板，反映了对生态环境问题、形势与目标差距的概括判断，并站在全面建成小康社会的系统论角度进行了集中阐述。

“十二五”以来，尤其是党的十八大以来，我国生态环境保护和治理力度前所未有，进程加速，取得积极成效，“十二五”规划实施取得明显成效，环境质量有所改善，总量减排任务超额完成，环境风险防控稳步推进，生态保护建设取得积极进展，环保法规标准和制度建设逐步健全。

但从总体上看，环境保护仍滞后于经济社会发展，多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，生态环境形势依然严峻。主要体现在：一是污染物排放量大面广，环境污染重;二是山水林田湖缺乏统筹保护，生态损害大;三是产业结构和布局不合理，生态环境风险高。目前我国多阶段多领域多类型环境问题长期累积叠加，主要污染物排放接近或超过承载能力的状况短期内不会根本改变，环境质量差、区域分化、隐患多、风险高，与社会公众需求和期待差距较大，已成为全面建成小康社会的瓶颈和短板。

初步预判，经济发展、民主法治、文化教育等全面小康目标有望实现，但环境保护和扶贫领域小康目标实现难度较大，“短板”问题突出。受国情禀赋、发展阶段、增长方式、政策制度等影响，解决中国环境问题的难度比世界上任何国家都要大， 2020年生态环境质量全面达标客观上难以实现。

全面建成小康社会核心在“全面”，成效在“全面”，艰巨也在“全面”，要求五位一体，全面发展，而生态环境保护和生态文明建设是不可或缺的关键环节。小康全面不全面，生态环境质量是关键。加快补齐生态环境短板面临巨大挑战，需要付出极其艰苦的努力。

当前，公众对良好的生态环境消费需求显著提升，补齐生态环境短板离不开政府、企业和社会共治。良好生态环境，是检验环保工作的试金石和标尺，也是全面建成小康社会的应有之义。编制实施《规划》，把这些短板问题纳入规划、纳入当前各项工作，以改善环境质量为核心做好任务部署，以“好”“差”两头响应社会公众需求，做好持久战和歼灭战的统筹平衡，通过加大环保工作力度，合理引导公众环境预期，采取有效措施，一抓到底，让人民群众在全面建成小康社会过程中享有更多的“获得感”。

2 “十三五”是生态环境保护的关键期、攻坚期、窗口期

“十三五”时期生态环境保护面临的机遇与挑战可以用《规划》提及的关键期、攻坚期、窗口期予以表述，即负重前行、大有作为的关键期，加快补齐生态环境短板的攻坚期，从环境质量有所改善走向总体改善乃至未来基本达标的窗口期。

“十三五”时期是我国适应新常态、引领新常态的关键期，经济社会环境形势面临深刻变革。与发达国家相比，我国是在较低的收入水平与高煤的能源结构、倚重的产业结构条件下，解决国际国内、城市乡村、传统新型、生产生活等诸多更为复杂的环境问题，生态环境保护的压力大、难度大、挑战大，发展与保护的矛盾依然突出，环境保护仍然处于负重前行困难期。这主要表现为：一是经济增长快、产业结构偏重，污染增量大;二是城镇化滞后于工业化，城镇开发强度高，生态负荷超载严重;三是区域环境经济分化加剧，加大了环境治理难度;四是能源消费量大，“高煤”特点短期难以改变。

对比发达国家的历程看，《规划》认识到，与发达国家相同发展阶段面临的问题相比，我国多阶段多领域多类型问题长期累积叠加，区域环境分化、治理进程不平衡，发达国家污染转移输出的“老路”行不通走不了，时间空间回旋余地不大，总量减排和质量改善的关系更趋复杂，环境治理边际成本在增加、边际效益在下降，我国环境质量改善具有长期性、艰巨性和复杂性。