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2.1 高强度开发城市
高强度开发城市主要指城市土地开发强度超过国际通行的生态宜居警戒水平(30%)的城市,本文选取深圳、东莞、厦门等城市进行分析,三市都启动了两线划定工作。
早在2005年,深圳市划定了我国第一条基本生态控制线并颁布了管理规定,用以遏制城市无序蔓延。深圳市将建设用地外的全部土地作为生态控制区域进行保护,实际上成为严格意义上的城市开发边界控制线。此后,在比例不下降的前提下,进行了局部调整。因划定采用了生态系统类型分类保护的方式,未实施分级管控,增加了管理难度。2008年,东莞市将全市土地面积的44.7%作为市域生态线控制范围,并出台了相应的管理规定。从内容、管控要求来看,东莞基本上延续了深圳市的技术思路。2015年东莞启动了生态控制线修编工作,对生态控制线进行一级、二级管控分区,以适用不同的管控政策。厦门市在城市总体规划中首次将市域总面积的57.7%划入生态控制线,并在《美丽厦门环境保护总体规划》中全部作为全市陆域生态红线实施线,按照强制保护与限制开发进行差异管控。
2.2 中强度开发城市
中强度开发城市主要指城市土地开发强度处于国际生态宜居水平(20%)与警戒水平(30%)之间的城市,本文选取划定方式具有地方特色的广州、天津、南京、武汉等城市进行分析。
广州市分别在城市总体规划和环境总体规划(试点)中分别开展两线的划定工作。广州市域67%的土地划入基本生态控制线,按照禁建区和限建区来确保城市生态空间的严格保护与合理利用。广州是全国首批开展环境总体规划试点的城市之一,基于《指南》技术评价结合法定保护地识别,将全市14.4%土地划入生态保护红线。天津市按照六类生态用地实施永久性保护,按照生态系统类型进行识别细分,将生态用地保护红线划分红线、黄线两级。南京市在省级生态红线区域保护规划的基础上,在具有法律保护依据的12种生态红线区域类型基础上增加生态绿地,划分为一级和二级管控区。武汉市基本生态控制线划定采取了两步走的方式,先在都市发展区1∶2000工作底图上划定基本生态控制线,再对农业生态区进行划定,初步划定75%的区域作为生态控制区。其中,在都市发展区内,基本生态控制线为“城市建设集中区”和“生态功能区”的界线。生态功能区细分为不同层次,执行不同的管控要求。
2.3 低强度开发城市
低强度开发城市主要指城市土地开发强度处于国际生态宜居水平(20%)以下的城市。本文选取开展相关工作的宁波、威海等城市进行分析。
宁波市在城市总体规划中初步将50.9%的土地划入生态保护红线,其中一级管控区占到1/3。在《宁波市生态绿地系统专项规划》中,提出对五类生态空间划定基本生态控制线。威海市按照生态要素功能进行分类,将83.73%的土地划入生态控制线,其中禁止开发区占59.69%。在威海市环境总体规划中,在《指南》评价基础上,结合13类生态系统类型,将67.3%的土地划入生态保护红线,其中一级管控区占40.2%。
3 两线衔接的必要性分析
从地方实践来看,因主导部门不同、划定方式不同,两线在划定范围、划定尺度、划定内容以及管控要求上既存在差异又有许多相似的地方。从城市开发与生态保护的关系来看,两线均需要准确把握生态空间保护的“度”,维持城市建设开发与生态保护的平衡,成为地方权衡效益的砝码。两线应充分衔接协同划定,避免工作上出现“拉锯战”。从地方实践来看,两线划定内容、结果与城市生态空间“数量”与“质量”密切相关,国家与地方政府应尽快研究出台相关技术文件,避免两线趋同或者“相左”。
延伸阅读:
中办国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 (全文)
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