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内容协调主要包括三方面内容:一是分级分类体系上的协调。两线在划定时采用分级分类的划定方式亟需形成统一标准,比如,对饮用水水源保护区中一级、二级和准保护区的分级以及城市中公园绿地等永久性绿地的保护。二是禁止开发区的协调。两线与城市总体规划中的“三区四线”以及土地利用总体规划中的“三界四区”关系密切,应当与禁止建设区、限制建设区等内容衔接,使禁止开发区在内容、分级以及空间范围上保持一致。三是内容深度上的协调,两线在总规层面或者专项层面应保持内容上的协调。总规层面的实践主要依托环境总体规划(试点)或城市总体规划,作为其重点篇章之一。专项层面的实践主要出于地市需要或落实上级要求,有的是按照总规进行下一阶段细化落地,内容深度要高于总规层面。此外,一些城市在战略规划中就已经开始建立体系。两线在不同层面的内容深度及技术要求应保持衔接,做到数据精度、图纸比例一致。
4.3 管控协调解决部门管理准入条件不一致问题
按照“分级分类”的划定思路,建立分类施策的管控体系,是两线落地管理的关键,管控政策应当因地制宜不能过严或过松。管控协调包括三方面的内容:一是协调“刚性禁止区”的准入条件。城市生态保护红线中一级管控区不都是严格意义上的保护区,两线在一级区中除涉及自然保护区等有法律依据的区域外,还涉及经评价或根据生态系统重要性划入的区域。对于一级管控区内,哪些可以准入,哪些不能准入,是两线衔接的重点,也是决定划分方案的关键。城市生态保护红线的一级区更严格,相应的准入标准也会更高,从地市实践来看尚未统一,主要涉及区域性重大线性基础设施包括道路交通、电力电信等,此外还涉及公园、道路等公益性基础设施的准入问题。城市生态控制线一级管控区相对要求宽松一些,必要的旅游交通、公园等可以准入。二是协调“有条件限制区”的准入条件,主要涉及二级管控区内的村庄发展问题,如城市生态控制线中涉及农村生活及配套服务设施、垦殖生产基础设施。城市生态保护红线中涉及乡村改造、基础设施、农村生活设施、旅游设施等。笔者认为,两线划定应根据地市生态本底差异,制定与生态控制区域以及管理目标相符的管控措施,做到“分类施策、一地一策”,避免出现“一刀切”的管控政策。三是协调建立调入调出机制。生态控制线中的重要区域可以调入生态保护红线,实施“红线”管控政策,同时应完善城市生态保护红线的动态调整机制,每三年或五年对生态保护红线保护状况进行评估,动态调整自然保护区、饮用水水源保护区等禁止开区范围。
5 结语
城市生态系统是一个动态的平衡系统。两线在构建城市生态安全格局、防止城市无序蔓延等方面发挥着重要作用,且在概念内涵、法律地位、划定内容、划定方法、管控要求等方面存在差异。为进一步促进两线之间的衔接,指导地市划定工作,本文提出以下几点建议:
①加强部门协作,协同划定;②城乡统筹,建立多规融合机制,实现生态“一张图”;③统一工作底图,建立数据共享平台;④尽快出台城市层面的划定技术指南,建立统一的监管部门和差异化的管控制度;⑤建立两线考核与公众参与制度,完善生态补偿制度和激励机制;⑥建立两线动态调整机制。
两线在实践中尚存在诸多不完善的地方,需要在今后的研究中加以完善。比如,城市生态保护红线与生态安全之间缺少定量研究,城市划定多少比例的生态用地是安全的,需要进一步研究,城市生态控制线划定时如何对城市建设用地边界进行科学预留,两线的分级管控政策如何制定,等等。总之,科学划定城市生态保护红线与生态控制线,控制城市安全底线与城市开发边界上限,保障城市生态系统格局永续平衡,是一项十分重要的工作,任重道远。
延伸阅读:
中办国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 (全文)
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