深度|城市生态保护红线与生态控制线协调性研究-第3页-北极星环境修复网

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3.1 明确两线联系是做好衔接的出发点

首先，两线划定对象都是区域生态用地。两线均是对生态空间或生态系统建立的保护体系，对维护区域和城市生态安全格局具有重要作用。同时，两线的划定对象涉及城市生态系统多个管理部门，需要国土、林业、环保、海洋等多个部门配合协同划定。

其次，两线划定都采用了分级分类体系。大多数地市采用了一级或二级、禁建或限建、红线或黄线等两级管控方式，按照生态系统或生态用地类型进行分类管控。目前，关于两线空间类型上的内容与分级方式尚未一致，存在许多共性和交叉的内容。比如，对于自然保护区的分区保护，有些地市是将所有分区都作为一级管控区，有些地市是将核心区、缓冲区作为一级区。此外，还涉及自然保护区级别的问题，如县(市)级与国家、省级如何进行分级。

3.2 把握两线差异是衔接的重点与难点

一是概念内涵有差异。因提出背景不同，两线存在本质上的差异。城市生态保护红线是维护城市与区域生态安全的底线，具有保护“最小生态空间”的刚性思维。城市生态控制线与城市开发边界控制线的关系十分密切，需要对未来城市发展空间进行预留或控制，在此基础上再划定生态空间边界，具有“反规划”思想。笔者认为，城市生态保护红线是为了“保护”而保护，即为了保护某些区域而在外围划定必要的缓冲区域。城市生态控制线是为了“建设”而控制，即为了城市建设边界控制而划定不同的生态控制区域。

二是法律地位有差异。生态保护红线是我国环境保护的重要制度创新，是推进生态文明建设的一项空间管控制度。国家法律层面明确提出划定生态保护红线，之后会建立相应的考核与责任追究机制。城市生态控制线是地方为保障城市基本生态安全防止城市无序蔓延划定的生态用地保护界限，是地方根据保护需要提出并建立的地方管理机制。

三是划定内容有差异。地方城市在划定生态保护红线时，赋予了其更丰富的内容，它不仅包括在重要生态功能区、生态敏感区、生态脆弱区等区域划定的需要保护区域，还包括地方特有的生态系统类型，如永久保护绿地、城市湖泊、蓄滞洪区等地方政府根据保护需要增设的类型。城市生态控制线是地方政府防止城市无序蔓延和保障城市生态安全划定的生态空间控制线，既包括城市建成区内的公园、绿地等生态用地，也包括市域腹地内农田、水域等所有生态空间。从内容上看，城市生态保护红线范围应当是生态控制线的子集。

四是技术方法有差异。城市生态保护红线的划定技术方法尚未统一，以法定保护地梳理结合技术评价的方法居多，也有地市按照具有法律保护依据的生态类型进行梳理划定。技术评价方法主要参照环境保护部印发的《指南》，主要包括重要性、敏感性以及脆弱性等技术评价模型，识别区域内生物多样性保护、土壤保持、水源涵养、防风固沙等生态功能重要、敏感区域。城市生态控制线划定技术方法以生态用地类型定性识别为主。在对生态安全和空间格局进行综合评估的基础上，识别不同保护类型的清单与范围，但目前尚未形成统一的综合评估方法。

五是管控要求有差异。生态保护红线一旦划定，要求做到“性质不转换、功能不降低、面积不减少、责任不改变。”地方对两线的准入条件与内容，尚未统一，多采用分级分类管理的方式，城市生态保护红线的管控要求更“刚性”。两线在管控要求上的差异主要取决于划定比例以及分级分类的方式。

4 两线衔接协调性分析

人居环境受到来自外界的干扰力以及生态系统自组织力的相互作用，处于动态的平衡状态。由于两种力的作用效果不同，生态系统效能演替具有非等效性。平衡状态的“0”是分水岭，是退化的临界点，城市开发应以这个点为底线，决不能超过这条“红线”。识别城市开发的最大边界与生态保护的底线空间，是两线衔接的最终目标。

4.1 空间协调解决工作底图不一致、话语权不对等问题

空间协调包括四方面内容：一是空间尺度上的协调。数据精度一般与研究范围大小有关，比例尺越大数据精度越高。两线划定多以市域为空间单元，数据来源多为国土部门的1∶10 000数字线划地图数据，在数据缺失或不可获取时，也会采用1∶50 000甚至1∶100 000的基础地理数据，面积小的地市或者分区划定时，数据精度达到1∶2000。两线在空间尺度上应保持一致，统一基础底图。二是空间坐标系的协调。空间数据来源于不同部门，具有多套坐标系统。目前问题多存在于国家2000坐标系、西安(北京)坐标系以及城市地方坐标系之间的转换，因转换参数涉密，增加了数据衔接难度。三是空间上跨行政区域的协调。主要涉及地市之间以及省份之间空间范围的衔接，两线在划定时应当充分考虑城市内部与跨界区域的生态环境保护，避免出现“镂空”或“断层”。四是空间重叠区域的协调。两线均涉及自然保护区、森林公园、地质公园、风景名胜区等具有明确权属的保护地类型。由于历史、管理及数据精度等原因，划分尺度不一，造成各空间边界模糊、空间上重叠，导致管理混乱、权责不明。

4.2 内容协调解决生态用地保护目标不一致问题

延伸阅读：

环保行业研究报告：环保企业融资获支持生态保护红线划定

中办国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 (全文)

原标题：【独家】城市生态保护红线与生态控制线协调性研究

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