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从分类的角度看,要想真正实现习总书记倡导的“四个分类”,就必须把整个城市固废纳入分类的范畴。所以,根本上说,是过去我们的垃圾概念出了问题,既不全面,也没有考虑到垃圾内涵的动态变化。
二是管理体制出了问题。
正是因为我们对整个城市固废在概念上的分割,导致了我们现行城市固废管理体制呈现“九龙治水”局面。我们习惯意义上所理解的垃圾特指生活垃圾,由市政部门监管;废旧物资由于在计划经济时代被赋予了商品属性,归商务部门监管;电子垃圾归工信部门监管;建筑垃圾归住建部门监管;有害垃圾归环保部门监管;医疗垃圾归卫生部门监管;河道垃圾归水务部门监管;园林垃圾归园林部门监管等等。
由于概念的局限性,环卫部门承担的垃圾收运网络只能覆盖到生活垃圾,这张网被限制在很小的公共领域,其他的垃圾基本交由市场来调节,而这远远超出了市场配置资源的能力。
三是运行网络出了问题。
经济基础决定了垃圾分类模式。过去的垃圾分类模式是与当时的经济发展水平相适应的;但当经济水平大幅提升以后,既有的垃圾分类模式就不适应现在的经济发展水平了。由于早期废旧物资具有商品属性,在供销社体系的有力支撑下,天然推动了废旧物资回收网与生活垃圾收运网成为一个有机整体。但废旧物资的商品属性不是天然的,是上世纪计划经济时代的产物,其商品属性的基础是阶段性的。一旦经济基础变了,建在其上的废旧物资回收网就失灵了。
随着经济基础的改变,供销社体系的退出,以及“拾荒大军”的进入和退出,逐渐削弱了废旧物资回收网络的主体功能,两网之间出现了脱节,割裂运行,从而加重了城市固废体系的运行负荷,垃圾问题频发。
四是法规体系出了问题。
尽管近年来,政府越来越重视垃圾分类问题,出台了很多文件,但是还没有从根本上改变过时的垃圾分类模式,该强力推动、强制执行的还不够有力,该放开管制、积极购买服务的,还犹豫不前。各地也探索了一些经验,但是始终未形成可复制推广的全国经验,一个重要原因是法规体系还不健全。
主要表现在,以法治思维推动垃圾分类力度不够,政府与市场的边界不清晰,政府职能需要转变。比如,在法律意义上,垃圾概念界定不清,范围狭隘,法治强制的刚性不足,特别是对造成垃圾分类“二次污染”问题违法不究、执法不严。又比如,在末端处理设施规划布局上,缺乏顶层设计和统筹协调,现行法规体系限制了垃圾的跨区域协同处理。再比如,由于存在法律和行业壁垒,政府没有打通分类投放与分类收集的通道,导致垃圾运输车进不了居住小区而造成垃圾混装混运问题的出现。
回顾60年的垃圾分类道路,可以更加深刻理解习近平总书记指出的“原地踏步”问题。只要垃圾分类在两张网上进行,普遍垃圾分类制度就是建不起来的。
再造中国特色垃圾分类模式
推行普遍分类制度,形成中国特色垃圾分类经验,需要再造垃圾分类模式,以适应新时期转变发展方式、推进生态文明建设、造福子孙后代的需要。
一是要加快推进生活垃圾网与废旧物资网“两网融合”,将废旧物资回收纳入垃圾分类体系。
分类投放、分类收集、分类运输的前提是生活垃圾收运网和废旧物资回收网实现深度融合。这样,在前端,可以实现对分类投放、分类收集的全口径管理;在中端,可以在一张固废物流网上实现分类转运,节约物流成本,提高物流效率;在末端,随着园区化处理模式的构建,无论是废旧物资还是生活垃圾,都将进入不同处理设施进行分类处理。推动“两网融合”有利于将所有城市固废纳入一个体系内处理,以节约物流成本,减少设施用地,并防止因垃圾体外循环而造成“二次污染”。
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