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《关于汞的水俣公约》履约困境和出路

2017/5/31 15:00:39  来源:中国生态文明  作者:陈亮等  我要投稿

据新华网报道,2016年4月28日召开的第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议决定:批准2013年10月10日由中华人民共和国政府代表在熊本签署的《关于汞的水俣公约》。根据该公约,自2020年起,各缔约国禁止生产及进出口含汞产品。何为《关于汞的水俣公约》?公约的任务和目标是什么?公约的履约又面临怎样的形势,怎样的困境?

汞是常温下唯一呈液态的重金属,具有挥发性、持久性、毒性和生物富集性,能够在全球范围内进行长距离迁移和跨界传输,对人类健康和生态环境造成了严重危害。汞污染防治已经成为

国内外的热点、焦点和难点问题。2013年10月,在联合国环境规划署(UNEP)组织下,国际社会通过了《关于汞的水俣公约》(以下简称“汞公约”),我国作为首批签约国签署了公约。截止到2015年3月,全球有128个国家签署了公约,包括美国在内的10个国家业已批约,预计公约将于2016年对全球生效。

汞公约是“里约+20”会议后第一个具有里程碑意义的多边环境公约,也是对发展中国家又一具有强制减排义务的限时公约。我国政府对汞问题高度重视,采取了多种措施,取得了显著成效,但与发达国家和公约要求相比,履约差距明显存在,各项工作亟待开展和加强。为更好地履行国际公约,有必要加强和完善汞公约履约工作的顶层设计,加强汞公约履约战略研究,以充分发挥体制机制优势,合力推动汞污染防治工作,提高我国汞管理水平。

一、当前汞公约履约的形势及特点

我国用汞历史悠久,是汞的开采、使用、排放大国,涉汞行业众多,汞排放面广、量大,局地污染严重,汞污染防治形势复杂严峻,履约任重而道远。在新的国内和国际形势下,我国汞公约履约呈现出了与以往环境公约履约不同的特点。

(一)公约谈判地位显著上升,话语权明显扩大。

我国全程参与了汞公约从不限名额工作组到政府间谈判委员会(INC)的所有会议,在公约文本形成和斡旋各方达成共识上发挥了积极作用,既维护了我国核心利益,又展示了我国负责任大国的形象,体现了我国在汞公约谈判上的主动性、灵活性,有力提高了我国在汞公约谈判中的地位和话语权,为国内涉汞产业履约创造了较好的国际环境,赢得了宝贵的缓冲时间和空间。

(二)国内履约基础提高,履约潜力增强。

党中央、国务院对汞污染防治工作高度重视,“十二五”初期就已将汞列入了5种优先管控的重金属之一,部分行业的汞污染控制工作得以先于汞公约履约开展,国内汞环境管理理念和环境治理技术都有了长足的进步,履约队伍不断壮大,产业也已初具规模。因此相对于其他化学品公约,汞公约履约起点较高。由于汞与粉尘、二氧化硫、氮氧化物、二噁英等污染物存在协同减排效应,可以在一定条件下同步去除,汞公约履约可以和国内汞污染防治统筹考虑,从而达到事半功倍的效果。

但值得注意的是,我国履约机制尚不明确,汞公约履约与国内汞污染防治的关系没有理顺,导致履约力量分散,信息共享程度不高,还未能形成有效合力,如不及时解决,将影响我国履约能力和效率。

(三)履约职能定位面临转变,履约工作专业性和系统性进一步增强。

长期以来,我国环境公约履约的工作定位是“以外促内”,侧重于争取国际援助资金和引进先进技术,服务国内污染防治工作,早期在提高环境保护意识、提升环境管理理念、促进产业结构调整、培养国际人才和履约队伍等方面发挥了积极作用。在“新常态”下的战略转型期,作为重要的环境外交手段,履约方式将从“应对式”转变为“主动式”,以更加积极开放的态度参与国际环境事务和国际环境履约规则制定,内外结合,在争取国际援助资金的同时,充分开发和利用双边、多边以及周边环境合作机制,帮助“走出去”,更好地服务环境外交和环保中心工作。履约定位的转变对履约工作提出更高要求,履约工作专业性和系统性进一步增强。

(四)公约资金机制尚存变数,国际资金申请难度加大。

汞公约规定了全球环境基金(GEF)和专门国际方案两个资金机制。发达国家借口汞污染的局地效应远大于全球效应,对我国和其他新兴国家援助意愿下降,甚至故意逃避履约援助义务,造成GEF在未来四年内对履约的资金支持有限,而专门的资金方案还有待后续谈判确定。目前汞公约履约的资金机制存在较大变数,整体资金安排存在较大缺口,远远不能满足履约需求。

随着我国经济快速发展,综合国力不断增强,国际影响力逐步提升,国际社会期待我国更多地承担国际责任,造成环境履约领域申请援助资金的难度在逐步加大,需要我国投入更多国内资源支持汞公约履约。

文章关键词:汞公约 汞污染防治 水俣公约

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