城市地下综合管廊的调研报告之综合管廊的模式分析

4.1.2 政府与管线单位联合出资

政府和管线单位共同投资进行综合管廊建设的最重要的一点是如何确定各方应投资多少，如何科学合理的确定出政府机构和投资的管线单位的投资额，如何权衡各方的共同利益。根据现有的一些基础设施及综合管廊的投资方式，总结政府机构管线单位共同投资建设综合管廊的方式大致分为如下两种：

(1) “企业出资，政府补足”模式

前提是综合管廊的建设资金不是单纯由政府或管线单位其中一方单独承担，而是首先有将来使用综合管廊的各管线单位根据传统直埋形式下自己的成本或者考虑单位本身的资金能力又或者根据管线的占用空间的比例和未来的经营收益先提供部分综合管廊建设资金。剩余的建设资金的不足部分有政府机构补齐。至于管线单位到底该出多少，可以有政府和管线单位在决策阶段通过谈判协商的方式来具体确定，或者采用政府的行政能力，不过确定的最重要的原则就是权衡双方的相互利益，最终达成共同投资建设的协议，不致增加双方的负担。

(2) “比例分摊”模式

首先政府和各管线单位按照之前的约定确定各自的投资比例，政府投资剩余部分由各管线单位补足，其次就是各管线单位之间如何分配投资比例，可以有政府出面结合传统埋设条件下不同管线的成本不同以及未来的经营收益等指标综合考虑确定各管线单位之间的出资比例。“政府管线单位共同投资”的投融资方式下，建设综合管廊的资金由原来仅仅依靠政府转变为政府和各管线单位共同投资建设，这种模式既保证了建设资金的按时供给，在一定程度上也可以减小政府的压力，可以说这种方式无论对政府来说还是对管线单位来说都是有利的，因此在实施上也较为顺利。这种方式比较适用于政府部门财政能力有限但又非常愿意建设综合管廊的国家和地区。通过这种前期投资建设的方式，不用再考虑综合管廊建成后管线单位不愿意进廊的问题，因为在前期管线单位已经投入了一定数量的资金来建设综合管廊，所以建成后必定会将管线进廊，这样也就可以解决综合管廊将来的租用问题。

采用政府与管线单位联合出资的模式虽然有较多的优点，但这种模式也是有其自身的不足和缺点，造成综合管廊的建设在我国发展缓慢。采用这种模式一定程度上是减轻了政府的财政负担,但却相对加重了管线单位的前期投入。综合管廊的前期建设成本要比传统直埋形式下的建设成本高出了将近一倍，所以管线单位就眼前的利益来看，可能更倾向于采用传统直埋的形式。另一个需要考虑的问题就是既然是政府和各管线单位共同投资，但双方应该各自投资多少才能权衡各方的利益，并且各方都愿意出资。制定科学合理的出资比例不仅关系到前期的动员能否取得成效，也是后期综合管廊建成后管线进廊后有效运营的必要保障。因为管线单位在进廊以前己经投入了大量的资金，所以在管线开始投入使用以后，势必会急于收回前期投入的资金，这种状态下很有可能将资金的回收全部转给管线用户，从而可能会造成管线用户最终成为综合管廊的最后买单人。这样综合管廊不但没有起到带来社会效益，便利居民生活的作用，反而适得其反。所以政府机构在采用这种投资方式的同时一定要制定相应的政策措施，一方面鼓励管线单位积极投资建设综合管廊，另一方面也要制约综合管廊建成后管线单位对管线用户的收费，使综合管廊达到预期的效果。而且这种投资方式会造成综合管廊的所有权不清楚，因为政府和管线单位同时参与了投资建设，所以也不是最科学合理的投资方式。

我国目前已经建成的综合管廊一般都是“政府投资、企业租用”的出资模式，无论是“政府全权出资”，还是“政府管线单位共同投资”，事实上都是有政府出面以各种形式筹措资金。政府发起项目，然后由政府筹集资金建设综合管廊，即使是政府管线单位共同投资，也是政府负责项目的整个过程，政府不仅要承担项目的投资融资工作，还要负责建设综合管廊一直到项目运营，项目运营期政府还要继续负责其盈亏。

4.2 适合我国综合管廊建设的PPP模式分析

财政部在财金[2014]76号中指出：“政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

经过长期的理论研究和实践运用，PPP方式产生了许多具体的模式，并且随着实践运用中的不断改进和创新，产生了更多的新模式。具体分类如下表所示。

表：基于PPP的主要投融资模式分类

延伸阅读：

城市地下综合管廊的调研报告之城市地下综合管廊的政策环境