【找不同】 欧美环评制度改革经验哪些可借鉴

美国1970年生效的《国家环境政策法》既是美国联邦首部现代环境法,也是全球第一部,开启了美国乃至全球现代环境管理制度体系的构建。美国《国家环境政策法》主要规定了联邦机构如果要开展可能显著影响环境质量的活动,需要事先进行环境影响评价,以保护自然资源和环境质量,即环境影响评价制度。

环境影响评价制度发展至今,已经成为全球上百个国家环境管理的主要制度工具。联合国环境规划署、联合国欧洲经济委员会等国际组织也积极推行环评制度。世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构在项目融资活动中,也要求事先进行环境影响评价,以防范项目的环境风险和可能带来的投资风险。

欧盟委员会于1985年制定了《环境影响评价指令》。最近一次修订是为了简化环评程序、控制政府决策时长、保障最短公众参与时间、提高环评报告质量、纳入新兴议题等。2001年,欧盟委员会通过了《战略环评指令》,要求各成员国对有显著环境影响的特定计划和规划进行环境影响评价。2008年,欧盟加入了联合国欧洲经济委员会牵头制定的《跨界环境影响评价公约的战略环境评价议定书》,如果议定书与《战略环评指令》不同,改为遵守议定书。

欧盟委员会21世纪初开始全面推广政策制定时的环境影响评价,并出台相应导则。2015年,导则更新为《更好的管理》,要求欧盟委员会在制定有明显社会、经济或环境影响的法律草案、行动计划等时,要遵循导则进行经济、社会、环境和基本人权4个方面的评价。需要注意的是,《更好的管理》是欧盟委员会内部的决策程序要求,各成员国无需执行。而《环境影响评价指令》和《战略环评指令》需要各欧盟成员国将其转化为国内法并执行。此外,一些预备加入欧盟的国家也会提前实施欧盟环境指令,加快与欧盟政策一体化的过程,以期早日加入欧盟。

我国早在1973年的第一次全国环境保护会议上就引入了环评制度,并写进了1979年的《环境保护法(试行)》。2003年,《环境影响评价法》进一步法定化了规划环评和项目环评。2014年,修订后的《环境保护法》对政策环评也做了规定。 作者单位:环境保护部环境工程评估中心

经过几十年的发展,我国环评制度基本形成了较为完整的制度体系,切实发挥了源头污染防控和提升决策环保水平的作用。但是,近年来受我国生态文明体制改革、政府简政放权、环境管理制度调整、信息公开和公民环境参与意识增强等因素的驱动,环评制度也面临着新一轮的优化和完善,欧美环评制度改革的经验和做法值得参考和借鉴。

欧美环评制度改革的经验

近年来,欧美国家政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。欧美国家将环评作为公众参与和决策的工具,而逐渐弱化环评的审批功能。

欧美环评制度改革发展主要有以下几点经验:

第一,明晰政策、规划和项目环评的层次体系。

国际上环评一般分为战略和项目两个层次,其中项目环评开展的时间最长,体系较为完善,而战略环评开展时间较短。近年来,欧美国家逐渐将战略环评区分成政策环评和规划环评两个层次,政策、规划和项目环评各层次的侧重和关系已经逐步厘清。规划环评的对象一般含有多个具体项目,评价未来5年~10年的规划;而政策环评的对象一般不涉及具体项目,评价时间尺度更长的政策文件、区域或行业发展战略等。欧盟在制修订《环境影响评价指令》《战略环评指令》时,都需要根据《更好的管理》导则进行政策环评。政策、规划和项目环评在制度设计上就联系了起来。

以建设一个千万吨级炼油项目为例,政策环评主要讨论的是能源政策的环境影响和合理性,也就是与其他能源替代方案对比,是否需要这个炼油项目。规划环评主要是比选项目的规模、选址和布局(包括原油码头、管道、成品油市场等的布局),选择出一个适宜的项目方案。而项目环评主要是论证生产工艺的先进性、环保措施的有效性等,对于欧美发达国家来说,也就是要论证项目的环保水平是否为国际一流。当然,政策、规划和项目3个层次有时无需绝对分割。例如,荷兰在实践中就采取灵活的方法,有时将特定政策和规划环评、规划和项目环评合并进行。

第二,提高项目环评效率与纳入新兴议题并重。

近年来,欧美在环评制度改革特别是在项目层次上,非常注重提高效率。例如,美国在环评制度改革中,探索制定豁免目录,将没有重大资源环境影响的项目及时列入目录,以减少不必要的环评工作,目录也会定期更新。因为美国除了联邦机构需要遵照《国家环境政策法》执行环评制度外,各州也制定了各州的环评法律法规。虽然联邦和各州的环评规定大体一致,但存在管理要求和流程不一致等问题。为此,美国联邦积极与各州协调,对比联邦和州的法律法规,已经与20个州完成了环评制度的对接与整合,解决了项目重复环评的问题。

在提高环评制度效率、为项目环评减负的同时,欧美环评也积极纳入新兴议题,以应对新的环保形势。例如,美国近年来逐渐将气候变化、灾害、环境正义、入侵物种、生态系统服务等纳入环评导则;欧盟也开始将环境健康、气候变化、生物多样性等纳入环评。

第三,突出环评作为公众参与工具的本义。

环评是辅助决策的预测性工具,具有不确定性。因此,欧美国家对于环评的本质认识是将其作为公众参与和决策的工具,而逐渐弱化环评的审批功能,即弱化政府对项目环保的“背书”。例如,在战略环评中,欧盟规定了多个公众参与机会,包括战略环评和报告书形成阶段、战略决策阶段、战略实施监测阶段等,同时对公众参与的对象和方式提出了详细要求。

除了在环评法规方面的细化外,欧美还通过法院诉讼强化其公众参与效果。例如,荷兰环境评价委员会以法院对其环评报告评估意见的支持率,作为评估质量的评价标准之一。