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二、PPP模式细分调查
选择综合管廊试点城市11个,共12个项目作为样本。因为试点城市,所以国家的愿望是尽可能出现多种PPP模式,并找到共性化的操作程序,为未来大规模实施提供经验借鉴。以下对部分城市采用的模式进行归纳性的介绍,出于保密的原因对各地方名称以大写字母表示:
A市是财政部第二批PPP项目综合管廊试点城市,其实施机构为A市城乡建设委员会,下设管线办公室(综合管廊建设指挥部),该管线办之前专门负责城市地下管线的管理,有较为丰富的经验。综合管廊建设指挥部和管线办是两块牌子一套人马,专职负责综合管廊的前期工作和与未来的SPV对接,承担政府部门监管工作。目前该市正在与中标的社会资本谈判,综合管廊SPV尚未组建。政府方拟以“一元金股”+社会资本BOT模式推进管廊建设。该模式的特点是:
1、城市当地政府以一元金股参股综合管廊SPV,由A建设集团代A市政府持股,在一些重大问题的决策上具有一票否决权;
2、当地政府以‘零’投入即获得该项基础设施的提供与服务;
3、在决定SPV前期的诸多政府部门协调上,政府代表人员由于没有相关的资金支持,工作相对被动。
B市是一座重要的工业城市。其综合管廊实施机构为该市城乡建设委员会。未来将成立专门综合管廊管理机构,其人员已有正式编制,随着项目的进程会逐渐到位。采取的PPP模式为BOT。由于该市项目体量很大,所以采取了管廊工程组群应用PPP模式,且分布在6个区域。当地政府提出按区设6个子项目实施操作,同时期望分别利用相关高新区、经开区等特色园区的政策优势,为管廊工程提供便利。为此设计了(1+5)SPV架构,由市一级实施机构主抓主城区管廊,构成大SPV(重点在于构建政府方在SPV中的股权结构和资本金募集),而其他5个子项SPV则前期工作成熟一个组建一个,基本套路套用大SPV。该模式特点如下:
1、大SPV负责筹集资金,由政府与政策性银行、商业银行、其它投资机构沟通,具备较有利的融资谈判地位,可降低融资成本;
2、小SPV的政府方投入由大SPV供给,既便于分灶管理又能在重要的融资方面有效地解决问题。
3、政府部门占有一定股份,可以一定程度上稳定项目的投资,并保障项目的正常运行。
C市是综合管廊项目推进速度较快的城市。其综合管廊实施机构为该市住房与城乡建设局,目前是设于该局下属的综合管廊指挥部在管理项目,未来将成立专门的综合管廊管理机构——综合管廊管理办公室,正式编制8人。该市综合管廊项目起步较早,存量项目采取的是EPC总承包管理模式,拟待存量项目回购后打包统一采用BOT模式完成全部综合管廊的建造与运营,特许经营期满后无偿转交政府。值得关注的是在存量项目的政府管理中,他们利用了民间项目管理机构代行业主管理职责,取得了良好的效果。该市对前期PPP项目实施方案做了多次修改,目前社会资本招标已完成,正处于合同谈判阶段,而代建模式能否用于后续工程尚不明确。该市的PPP模式特点为:
1、专业的单位做专业的事,政府方负责协调政府各部门之间的关系;专业咨询机构代行业主职责,负责项目设计、施工等方面的管理工作;社会资本方负责项目的设计、施工、运营的实施。
2、股权合作使参与各方具备了基本的现代公司理念,有利于SPV公司高效运转。
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