“土十条”污染耕地修复资金需求及实现机制-第2页-北极星环境修复网

投稿

我要投稿

实现21世纪中叶的耕地修复治理目标

“土十条”目标中提到，“到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环”。在风险管控的基础上，提出了以土壤环境质量为基础的土壤修复终极目标，即到21世纪中叶，全国土壤都不能超过《土壤环境质量标准GB15618—1995》的一级标准要求的最高限值。根据《公报》，中国耕地土壤点位超标率为19.4%，污染耕地面积为262000千米2，其中按照《土壤污染防治行动计划》要求需要采取风险管控和修复治理措施的污染耕地面积为76667千米2。《土壤环境质量标准》（GB15618—1995）的最新修订稿《农用地土壤环境质量标准》（现为三次征求意见稿）即将发布，新标准取消了原有标准一、二、三等级的划分，新标准虽然细化了不同pH条件下的污染物浓度划分，但是超标基本对应超过原有标准的三级标准，这意味着2014年《全国土壤污染状况调查公报》中轻微污染的耕地在新标准下将属于不超标的土地。若按照即将发布《农用地土壤环境质量标准》（现为三次征求意见稿）中的土壤环境质量要求进行核算，污染耕地面积为76667千米2。

综上，实现“土十条”目标，近两个时期污染耕地修复资金需求量可见表1。

表1 “土十条”污染耕地修复资金需求表

耕地修复资金的有效实现机制

在“土十条”发布之前，马中等划分“高、中、低”三个目标层次核算了33333千米2耕地修复的资金需求分别为1.09万亿元、0.99万亿元、0.01万亿元。随着《土壤污染防治行动计划》的出台，我国采取“高、中、低”三个方案的耕地修复面积已较为确定，根据现阶段的社会经济和修复技术的实际发展水平，本研究进一步核算出“十三五”期间耕地修复的资金需求为2680亿元，平均每年的资金需求量为536亿元。虽然2015年和2016年中央财政下达的土壤污染防治资金有所增加，但仍未超过百亿规模，远不能满足“十三五”期间土壤修复的资金需求。面临“土十条”在耕地污染修复上的巨大资金需求，亟需建立资金来源的长效机制。

第一，对于安全利用类污染耕地，建立稳定的财政投入机制。“十三五”期间，我国污染耕地安全利用资金需求年均536亿元，这部分耕地在一定意义上来说是公共物品，其基本功能为向全社会提供生存必需品。相较于工商业场地修复潜在的高预期收益而言，污染耕地的安全利用往往很难带来高回报，社会资本进入该领域的意愿不强。因此，这部分资金来源应当以财政资金为主。然而，从目前的情况来看，中央财政2016年用于耕地污染治理的资金远低于“十三五”期间污染耕地安全利用的年均需求，依靠传统的财政投入方式尚无法实现污染耕地安全利用的目标。可以通过设立污染耕地修复基金和发行国债等形式，以财政资金为主导，适当引入社会资本，确保污染耕地安全利用长期的可持续性。除了实现污染耕地的安全利用之外，这类资金的用途还应当包括污染耕地调查以及对耕地安全利用的全过程监管，避免因土壤污染引发的粮食安全风险。

第二，对于治理与修复类耕地，将污染耕地修复与提高经济收益相结合。与安全利用不同，污染耕地治理与修复的目标在于去除耕地中的污染物，在实现土壤环境安全的基础上保证农业生产安全。如前文所述，污染耕地治理与修复是安全利用成本的4倍之多，仅依靠财政资金难以实现修复目标。为此需要将污染耕地修复与实现经济效益相结合，吸引社会资本进入，典型机制包括PPP模式和第三方治理，财政资金只应起到引导作用。2014年由国家承担的土壤污染修复资金所占比例为75.3%，政府资金占比过高，已经超出了政府财政资金所应具有的引导、示范作用边界。

第三，充分发挥农产品的能源、资源属性，在污染耕地上种植污染物高富集的、具有能源价值或资源价值的农作物，配以能源、资源提取的产业链。以作物的能源价值为例，《能源发展“十三五”规划》进一步提到积极发展生物质液体燃料、气体燃料、固体成型燃料。发展生物质能热电联产，该措施将电力补贴扩大到供热领域，并发展技术成熟的生物质成型燃料供热，至2020年生物质成型燃料利用量达到3000万吨，在长三角、珠三角、京津冀鲁等地区推广应用，而这些地区正是耕地污染严重的区域。国家能源局2017年下发的《生物质发电“十三五”规划布局方案》中，提出农林生物质热电联产将作为县域重要的清洁供热方式，得到大力推进，其发电规模计划在2020年将达1312万千瓦，必然形成对农林生物质热电联产原料的巨大需求。生物质发电直燃原料可与污染耕地修复相结合，改变耕地属性，允许能源植物种植，在重度污染耕地上进行能源植物替代种植。我国能源禀赋和结构特征为能源植物在污染耕地上的种植提供了广阔的市场前景。

第四，改变污染耕地的土地使用性质，以保障污染耕地修复资金进入。通过挖掘农作物的经济价值，使污染物在产业链中不断富集，既降低污染耕地修复的成本，使污染耕地得到修复，又提高耕地的经济收益。基于当前污染耕地的土地性质，即便开发出具有经济价值的高富集作物，也很难吸引到社会资本，其原因在于耕地修复周期长，达到修复目标需要多年持续投入，而耕地性质的维持或临时变更均不利于耕地修复投资信心的形成。为此，需要对我国既有的农业生产制度进行适当调整，允许对非基本农田上污染耕地的土地性质进行更改，使其与污染耕地修复见效慢、周期长的特征相匹配。农业部等十部门2016年6月发布《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，其中就提到“在湖南省长株潭重金属污染区连年休耕10万亩（66.67千米2）”，为利用农产品能源及资源价值实现污染耕地修复提供了制度上的可能性，有利于吸引社会资本进入该领域。2013年12月在北京召开的中央农村工作会议就指出，一方面耕地红线要严防死守，另一方面，对受污染严重的耕地、水等，要划定食用农产品生产禁止区域，进行集中修复。

第五，着重开发污染耕地修复中的PPP模式。国家发改委公布的PPP项目具有典型案例示范作用，引导规范开展PPP推广工作。截至目前，共确定并对外公布了56个典型案例，其中第一批13个，第二批43个。从典型案例代表的类型来看，生态建设与环境保护类的主要包括生活垃圾焚烧、水环境治理、工业废物综合处置、生活污水处理等，与垃圾治理等相比，耕地修复治理周期更长，但并没有出现耕地修复治理PPP项目的典型案例。2016年，财政部公布的518个第三批PPP示范项目中，并没有针对耕地修复治理的PPP项目。同时，2017年，国家发改委、农业部共同组织筛选出的农业领域20个第一批PPP试点项目中也没有针对耕地修复治理的PPP项目。政府资金和社会资金应该在耕地的修复治理中共同发挥作用，PPP项目的合作模式是耕地修复治理引入社会资金的主要渠道之一，政府应该尽快推进耕地修复治理PPP项目的开展，进行典型案例示范作用，逐渐在全国各地的耕地修复治理中推广应用。

主要作者简介：马中环境保护部科学技术委员会委员、中国人民大学环境学院教授、博士生导师

原标题：“土十条”污染耕地修复资金需求及实现机制

投稿与新闻线索：电话：0335-3030550，邮箱：huanbaowang#bjxmail.com（请将#改成@）

订阅北极星周刊，精彩内容不再错过！

特别声明：北极星转载其他网站内容，出于传递更多信息而非盈利之目的，同时并不代表赞成其观点或证实其描述，内容仅供参考。版权归原作者所有，若有侵权，请联系我们删除。

凡来源注明北极星*网的内容为北极星原创，转载需获授权。

土十条查看更多>土壤污染防治查看更多>耕地修复查看更多>

姓名：
性别：
出生日期：
邮箱：
所在地区：
行业类别：
工作经验：
学历：
公司名称：
任职岗位：

“土十条”污染耕地修复资金需求及实现机制

登录注册

绑定账号

想要获取更精准资讯推荐？建议您完善以下信息~

订阅成功

想要获取更精准资讯推荐？建议您
完善以下信息~