“土十条”污染耕地修复资金需求及实现机制

导语：为贯彻落实科学发展观，提高科学决策水平，国家环境咨询委员会和环境保护部科学技术委员会（简称“两委”）应运而生。“两委”成立以来，汇聚了一大批我国环境与发展领域的院士、专家和知名学者，从多视角、多层次、多维度为环保工作全面建言献策，在环境重大战略问题及解决群众身边突出环境问题等方面，发挥了重要的智库作用。

背景

土壤是人类赖以生存的主要资源之一，根据2014年环保部和国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》（以下简称《公报》），我国耕地土壤点位超标率为19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位占比分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，调查点位覆盖全部耕地。我国土壤修复产业起步于“十一五”，发展于“十二五”，随着《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）的发布，土壤修复产业在“十三五”期间将会有长足的发展。

土壤修复资金需求量大，且过度依赖于政府，制约着我国土壤修复产业的发展。2014—2016年，中央财政下达的土壤污染防治预算资金分别为19.90亿元、37.00亿元和90.89亿元。2014年我国土壤修复行业约有200亿元的市场规模，由国家支持的修复资金所占比例为75.3%，其余资金来自污染企业和地产企业，而用于耕地修复的资金约为50亿元，占比为25%，仅占很小比例。另据江苏省环保产业技术研究院发布的《2015年土壤修复市场年中盘点》，截至2015年6月1日，我国正在开展的土壤修复工程类及调查评估类项目共16.5亿元投资金额中，耕地修复仅占7.1%。虽然土壤治理专项拨款金额成倍增加，但仍不能弥补我国土壤修复的资金缺口，可用于耕地修复的资金就更少。

“土十条”耕地修复需求解析

“土十条”提出了污染耕地的修复目标，核心是改善土壤环境质量，出发点为保障农产品质量和人居环境安全，坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物。

“风险管控”一词在“土十条”中被提到7次，“风险管控”主要指管控污染耕地对农产品质量和人居环境安全带来的风险，确立了以风险管控为主导思想的污染耕地修复原则。“土十条”将未污染和轻微污染的耕地划为优先保护类，轻度和中度污染的耕地划为安全利用类，重度污染的耕地划为严格管控类。该污染耕地的类别划分与《公报》中的类别划分完全一致，并且《公报》中调查点位覆盖了全部耕地，就此可推算出我国轻微、轻度、中度和重度污染耕地面积分别为185333千米2、38000千米2、24000千米2和14666千米2。依据“土十条”规定，到2020年，轻度和中度污染耕地的安全利用面积达到26667千米2；重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到13333千米2；重度污染耕地治理与修复面积达到6667千米2。若“土十条”能够顺利推进，并且对面积为185333千米2的轻微污染的耕地进行有效保护，受管控和治理的污染耕地总面积为232000千米2，则受污染耕地安全利用率将达到88.55%，将基本实现“到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右”的目标。要想完成“到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上”的目标，则应在完成2020年目标的前提下，至少应再实现16667千米2轻度和中度污染耕地的安全利用。到21世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。现阶段，污染耕地修复措施主要体现在风险管控的层面上，对土壤环境质量改善的作用较小。

“土十条”中提到的耕地修复的具体措施主要包括：一是对于优先保护类耕地，划为永久基本农田进行严格保护，严格控制新建污染企业以及对现有企业提标升级改造；二是对于安全利用类耕地，采取农艺调控、替代种植等措施降低农产品超标风险；三是对于严格管控类耕地，严禁种植食用农产品，开展轮作休耕制度、种植结构调整、退耕还林还草等试点工作，以及利用植物修复或者常规修复手段进行重金属污染耕地修复。“土十条”是在我国耕地污染较为严重的背景下出台的，以管控耕地污染带来的农产品质量和人居环境安全风险为近期目标，不具有彻底改善耕地质量的政策目的，仅提出了到21世纪中叶“土壤环境质量全面改善”的远景目标，但尚未提出可操作性的具体措施。此次，“土十条”以风险管控为主，分阶段推进，突出重点区域，所以耕地修复的投资成本将会因地而异。

耕地修复资金需求

耕地修复资金需求的解析思路完全按照“土十条”的目标设定进行。根据国内已有耕地污染修复的案例，修复技术主要包括农艺调控、植物修复、常规修复三种方法，耕地修复资金需求量计算公式，如下所示：

耕地修复资金需求量=∑耕地修复面积×耕地修复单位成本

实现2020年目标的资金需求

安全利用。“土十条”中，对于耕地安全利用的标准并未明确界定。事实上，耕地土壤环境质量达标是最可靠的安全利用方式，对应的风险管控成本中就包括较高的耕地修复成本。然而从另一个角度来看，即便耕地土壤环境质量不达标，也可以通过改变种植农作物类别或其用途、控制这类耕地上农产品产出的市场流通等方式实现安全利用，其对应的耕地修复成本就会低很多。本文根据“土十条”中将轻、中度污染耕地划为安全利用类的规定，界定污染耕地的安全利用为经过防治后的污染耕地，对人体健康、作物生长和粮食安全等不会造成危害，其中粮食生产重金属不超标是轻中度重金属污染风险管控的重要阶段性指标。需要说明的是，即便在本文中对安全利用做了明确表述，也不可避免实践中以安全利用为目标耕地修复投资的不确定性。

根据2016年永清环保中标长沙望城区重金属污染耕地修复项目公告，中标金额为7958.9万元，开展总计157.33千米2的整区分区分级治理，每年的修复成本为50.6万元/千米2。到2020年，达到26667千米2轻度和中度污染耕地安全利用目标的修复资金总需求为680亿元。

替代种植或退耕还林还草。到2020年，重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到13333千米2。替代种植或退耕还林还草措施本质上是通过改变原来作物种植结构，辅以植物修复的技术手段对重度污染土壤进行修复。植物修复在国内已有成功案例：2009年，处理日本遗弃化学武器引起的耕地有机砷污染土壤，成本为3000～4500万元/千米2；2015年，以植物修复手段为主，广西环江共计修复污染耕地0.85千米2，中央专项资金支持2450万元，处理成本为2871万元/千米2。另外，根据中国网报道的专家估计数据，采用植物修复法修复土壤，修复成本约为3000万元/千米2。假设至2030年，全部完成13333千米2重度污染耕地的替代种植和退耕还林还草，那么平均每年付出的成本是200万元/千米2。保守估计至2020年通过种植结构调整或退耕还林还草治理13333千米2的重度污染区的资金需求为1333亿元。

污染耕地修复。到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到6667千米2。根据我国示范工程，耕地修复的常规修复方法平均成本为7500万元/千米2，最低成本为4500万元/千米2[4]，植物修复技术是一种低成本的绿色修复技术，修复成本约为3000万元/千米2。修复周期按照15年计，保守估计至2020年治理和修复6667千米2耕地的资金需求为667亿元。

综上所述，保守估计至2020年包括安全利用、替代种植、退耕还林还草和修复治理措施等在内的耕地修复的资金需求量为2680亿元。

实现2030年目标的资金需求

《土壤污染防治行动计划》目标中提到，“到2030年，受污染耕地安全利用率达到95%以上”。要求在完成2020年目标的前提下，至少应再实现16667千米2轻度和中度污染耕地的安全利用。参照永清环保中标的标的成本506万元/千米2（修复时间以10年计），43333千米2轻度、中度污染耕地的安全利用成本为2193亿元。假设到2030年开展修复治理工程措施的污染耕地将得到彻底修复，那么进行替代种植或退耕还林还草、修复治理的资金量分别为1333亿元、2667亿元。综上所述，2021—2030年，耕地安全利用和修复的资金需求总量为6193亿元。